監(jiān)管措施滯后立法迫在眉睫
“‘黑飛’無人機通常是遭到舉報后被查處，執(zhí)法部門通常是公安機關(guān)。使用者即使拿到無人機駕照，會不會出現(xiàn)有證而不被相關(guān)部門認可的情況？”已經(jīng)從事無人機航拍1年多的賀某認為，監(jiān)管部門之間職責不明確，是他進行無人機駕駛最擔心的事情。
無人機“黑飛”，相關(guān)部門將如何處置？重慶市公安局相關(guān)負責人介紹說，國家已經(jīng)明確規(guī)定了無人機管理的職責。
空軍負責空域劃設(shè)及監(jiān)管，組織對空中不明情況的查證處置，參與違法違規(guī)飛行活動的地面查處；民航負責無人機登記、駕駛員管理、飛行管理、飛行審批報備，對違規(guī)飛行活動進行地面查處；地方公安機關(guān)負責違法違規(guī)飛行器降落后的秩序維護和現(xiàn)場處置，配合有關(guān)單位對違法違規(guī)飛行的單位和個人進行查處。
另外，公安機關(guān)根據(jù)治安管理處罰法第二十三條第二項，可以對嚴重擾亂社會秩序的行為和第六十四條第二項之規(guī)定對無證駕駛行為給予治安處罰。
公安機關(guān)在具體處置過程中，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責任，對違反治安管理的給予治安處罰，其他情況移交相關(guān)部門處理。
“通告”的發(fā)布，也表明公安機關(guān)已經(jīng)意識到無人機對于公共安全的危害，并力求參與到對無人機的有效監(jiān)管中。
根據(jù)“通告”規(guī)定，未經(jīng)審批不得飛行無人機。這一規(guī)定有何法律依據(jù)？重慶市公安局有關(guān)負責人表示，國務(wù)院、中央軍委根據(jù)《中華人民共和國民用航空法》聯(lián)合制定的行政法規(guī)《通用航空飛行管制條例》明確規(guī)定了使用機場飛行空域、航路、航線及需要劃設(shè)臨時飛行空域的，均應(yīng)當向飛行管制部門提出申請，經(jīng)飛行管制部門批準后方可使用空域，以及實施飛行前，應(yīng)當向當?shù)仫w行管制部門提出飛行計劃申請，按照批準權(quán)限，經(jīng)批準后方可實施等。因此，“通告”要求未經(jīng)依法審批不得飛行無人機，有充分的法律依據(jù)。
“與井噴式發(fā)展的無人機市場相比，相關(guān)立法存在缺失、監(jiān)管措施比較滯后。”中國民航大學副研究員劉曉山認為。
由于無人機“黑飛”闖禍不斷，世界各國都在抓緊完善相關(guān)管理條例。目前我國關(guān)于無人機的法律法規(guī)存在較大空白，而美國在相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗，尤其是在空域的管理和劃分方面的經(jīng)驗于我國而言具有一定借鑒意義。
美國聯(lián)邦航空管理局(FAA)對于美國境內(nèi)的無人機管理一向以嚴格著稱，前不久，F(xiàn)AA剛對芝加哥航拍公司開出了20萬美元的罰單。而緊接著美國新罕布爾州便出臺了無人機管理法案，嚴格程度較FAA更勝一籌，業(yè)界稱其為史上最嚴。
目前，我國出臺了《民用無人機空中交通管理辦法》等一系列規(guī)定，但上述規(guī)定的內(nèi)容比較宏觀、籠統(tǒng)，對無人機生產(chǎn)、銷售、使用各環(huán)節(jié)沒有詳細的管理規(guī)定和實施細則，特別是對無人機低空空域的飛行活動沒有明確的法律條文進行規(guī)范。
據(jù)重慶市公安局相關(guān)負責人介紹，針對無人機領(lǐng)域中出現(xiàn)的新情況、新問題，國家空管委組織起草了《無人機飛行管理規(guī)定》《低空空域使用管理規(guī)定》等文件，對無人機的登記、飛行管理、空域使用等作出了全面規(guī)定，正在公開征求意見；公安部公布了治安管理處罰法(修訂公開征求意見稿)，其中新增了對無人機違法飛行的治安處罰條款，也正在公開征求意見。
西南政法大學行政法學院講師杜蘇認為，公安機關(guān)有必要介入無人機的監(jiān)管，要加強法治宣傳和執(zhí)法力度，嚴厲打擊利用無人機開展違法犯罪活動。執(zhí)法中會有無人機捕獲的問題，作為強制行為最好也由公安機關(guān)來實施，這樣也能對接現(xiàn)有法律框架，目前空警也是民航和公安雙重領(lǐng)導(dǎo)。
“在空中，民航一般自己可以處理，但在地上離了公安肯定不行。試想民航帶人在居民小區(qū)里四處抓‘黑飛’,這就很不正常了。”杜蘇說。
杜蘇認為，無人機參照載人航空器制定一個管理標準不難，但最好以部門規(guī)章的形式頒布，不要以政府內(nèi)部文件的形式發(fā)布。目前專業(yè)立法領(lǐng)域經(jīng)常出現(xiàn)的問題是，法律非常粗疏，各種概念全靠內(nèi)部文件界定，但內(nèi)部文件又不屬于立法法上說的法源，很容易發(fā)生合法性爭議，導(dǎo)致全盤效力紊亂。
來源：http://www.chinanews.com/gn/2017/05-12/8221678.shtml
