山東檢察機關(guān)督促保護大河東濕地生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟案
【關(guān)鍵詞】
行政公益訴訟訴前程序 濱海濕地 一體化辦案 公開聽證 異地生態(tài)補償修復
【要旨】
針對未納入現(xiàn)有濕地保護名錄但具有濕地自然屬性的被損害區(qū)域，檢察機關(guān)可以通過行政公益訴訟，依法督促行政機關(guān)按照濕地標準恢復生態(tài)功能，并進一步納入濕地保護名錄。對于重大疑難案件，可以由上級檢察院掛牌督辦或直接提辦，并聽取專家意見采取異地生態(tài)補償修復方式，通過公開聽證確認生態(tài)修復成效。
【基本案情】
山東省青島市嶗山轄區(qū)大河東處有百畝濕地，是山東省海岸線上少見的濱海型河口淤泥濕地，設(shè)有青島市第一個濕地鳥類監(jiān)測站，曾有260余種鳥類在此棲息，40余種海洋生物在此洄游繁殖，但始終未納入濕地名錄予以保護。自2010年開始，該區(qū)域被非法設(shè)置為建筑廢棄物收納場所，大面積濕地被填埋。行政機關(guān)雖多次執(zhí)法，責令限期恢復原狀，但建筑垃圾一直未得到清理，濕地被侵占，環(huán)境被污染，生態(tài)未修復，社會公共利益持續(xù)受到侵害。
【調(diào)查和督促履職】
2019年3月27日，山東省人民檢察院(以下簡稱山東省院)根據(jù)群眾反映，決定對該案線索掛牌督辦，由青島市人民檢察院(以下簡稱青島市院)指定青島市嶗山區(qū)人民檢察院(以下簡稱嶗山區(qū)院)立案調(diào)查。同年4月19日，嶗山區(qū)院通過無人機航拍建模、衛(wèi)星歷史圖像比對等方式，查明被填埋濕地面積6萬余平方米，建筑廢棄物10萬余立方米。2019年5月14日，嶗山區(qū)院先后向嶗山區(qū)自然資源局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、綜合行政執(zhí)法局、嶗山區(qū)沙子口街道辦事處等4家行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，建議其依法履行各自職責，推動修復濕地生態(tài)。各行政機關(guān)以該區(qū)域不在國家2014年濕地保護名錄為由，認為該區(qū)域不是濕地，無法按照濕地標準進行生態(tài)修復。
圍繞涉案區(qū)域是否為濕地，山東省三級檢察機關(guān)分別開展調(diào)查。山東省院查明，國家濕地普查分批進行，目前僅完成兩批次普查，已完成的濕地普查起調(diào)面積為120畝。青島市院查明，涉案區(qū)域面積在120畝以下，尚不在普查范圍，且濕地保護名錄是行政確認，濕地屬性是自然屬性，依據(jù)《國際濕地公約》第四條規(guī)定，不在濕地保護名錄不等于不是濕地，更不應(yīng)放棄保護。2019年10月17日，青島市院決定提辦該案，并多方聯(lián)系鑒定機構(gòu)和專家學者尋求認定依據(jù)和鑒定方法，經(jīng)過17次現(xiàn)場勘查與13次專家論證，最終在中國地質(zhì)調(diào)查局的協(xié)助下確認了被填埋區(qū)域的濕地屬性，并建議為避免二次污染，可實行異地生態(tài)修復補償。同年12月4日，青島市院召開專家意見解讀會，確認濕地屬性的理由以及生態(tài)修復意見均得到行政機關(guān)認可。
2020年1月9日，青島市院向嶗山區(qū)政府發(fā)出檢察建議，建議按照濕地保護標準開展修復工程，打通水系形成循環(huán)并異地補償修復。同年1月14日，嶗山區(qū)政府召集現(xiàn)場調(diào)度會，明確嚴格按照濕地保護要求，在專家指導下制定濕地異地補償生態(tài)修復方案。同年11月23日，累計投資4200余萬元的生態(tài)修復工程完成。陸域部分栽植了多種特定植物，用于吸附、分解建筑垃圾中的有毒有害物質(zhì)，逐步治理土壤污染；水域部分通過清淤、增設(shè)涵洞等方式打通水系，實現(xiàn)了水系隨海水潮汐自動循環(huán)；補種的水草初步連片，濕地生態(tài)明顯改善，面積也由百畝增加到近300畝。同年12月23日，青島市院邀請專家、人民聽證員、媒體現(xiàn)場觀摩評估修復成效，并組織了公開聽證，確認行政機關(guān)已初步履行保護濕地職責，當場對本案作出終結(jié)審查決定。在檢察機關(guān)的后續(xù)推動下，2021年8月濕地公園、雙擁公園建成，2022年7月黨建公園、法治公園建成落地，以濕地區(qū)域為核心的“一區(qū)四園”專項治理工程全部完成。2022年6月，嶗山區(qū)自然資源局完成區(qū)域濕地普查，將修復區(qū)域納入濕地保護名錄(征求意見稿)。
【典型意義】
《國際濕地公約》第四條規(guī)定，締約國應(yīng)設(shè)置濕地自然保護區(qū)，無論該濕地是否已列入名錄，以促進濕地和水禽的養(yǎng)護并應(yīng)對其進行充分的監(jiān)護。對于未納入現(xiàn)有濕地保護名錄，但經(jīng)調(diào)查確認具有濕地自然屬性的被填埋損毀區(qū)域，應(yīng)依法督促按照濕地屬性修復濕地生態(tài)。本案中，檢察機關(guān)充分發(fā)揮一體化辦案優(yōu)勢，上級檢察院通過掛牌督辦等方式，為下級檢察院辦案提供指導和幫助。對于案情復雜或辦案可能存在阻力的，上級檢察院可以對案件進行提級辦理，確保監(jiān)督效果。對無法恢復原狀或原址生態(tài)修復可能導致二次污染的，可采取異地生態(tài)補償?shù)姆绞叫迯蜐竦厣鷳B(tài)功能。同時，應(yīng)堅持司法公開，以公開聽證等方式組織現(xiàn)場效果評估，同步實現(xiàn)接受監(jiān)督、依法辦案與以案普法的多重目的。
