海南省人民檢察院第一分院督促整治紅樹(shù)林自然保護(hù)區(qū)違法養(yǎng)殖行政公益訴訟案
【關(guān)鍵詞】
行政公益訴訟訴前程序 紅樹(shù)林濕地 違法養(yǎng)殖 綜合治理
【要旨】
針對(duì)紅樹(shù)林濕地大量違法養(yǎng)殖破壞生態(tài)環(huán)境的問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮行政公益訴訟檢察職能，通過(guò)向行政主管部門發(fā)出訴前檢察建議，并抄送同級(jí)人民政府和上級(jí)主管部門，促使各部門依法全面履職，形成執(zhí)法合力，有效保護(hù)紅樹(shù)林濕地，維護(hù)濕地生態(tài)功能及生物多樣性。
【基本案情】
海南清瀾紅樹(shù)林省級(jí)自然保護(hù)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱清瀾紅樹(shù)林保護(hù)區(qū))位于海南省文昌市馮家灣海域，總面積2914.6公頃，現(xiàn)有紅樹(shù)占全世界81種紅樹(shù)的40%，為我國(guó)紅樹(shù)品種之最，素有“海上森林公園”之美譽(yù)。上世紀(jì)八十、九十年代，海水養(yǎng)殖興起，保護(hù)區(qū)鄰近村民在保護(hù)區(qū)內(nèi)砍樹(shù)圍地造塘養(yǎng)殖魚蝦螺，致使大片紅樹(shù)林被侵占，且養(yǎng)殖廢水直排入海，紅樹(shù)林濕地生態(tài)系統(tǒng)遭受嚴(yán)重破壞。2010年至2018年間，文昌市相關(guān)職能部門對(duì)其中22家養(yǎng)殖場(chǎng)的違法行為人作出行政處罰，但違建養(yǎng)殖場(chǎng)未依法依規(guī)拆除，且絕大多數(shù)仍處于正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)。海南省明確要求，2018年底前對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)存在的魚蝦塘養(yǎng)殖活動(dòng)制定退塘方案，并于2020年底前全部完成退塘工作。但截至2020年12月，清瀾紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)內(nèi)違建養(yǎng)殖場(chǎng)未開(kāi)展清退工作，致保護(hù)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)遭受嚴(yán)重破壞的狀態(tài)持續(xù)長(zhǎng)達(dá)25年之久。
【調(diào)查和督促履職】
海南省人民檢察院第一分院(以下簡(jiǎn)稱海南一分院)對(duì)該院辦理的符某某等人在清瀾紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)非法占地刑事案件“補(bǔ)植復(fù)綠”情況開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)勘查時(shí)發(fā)現(xiàn)，符某某非法占地建設(shè)的工廠化養(yǎng)殖場(chǎng)仍在正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，遂于2020年5月將該案作為行政公益訴訟案件立案調(diào)查。經(jīng)實(shí)地調(diào)查，清瀾紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)內(nèi)除符某某的工廠化養(yǎng)殖場(chǎng)外，還有另外85家工廠化養(yǎng)殖場(chǎng)，占地面積共153.74畝，均未辦理任何行政審批手續(xù)，所占林地均為沿海200米內(nèi)海防林林地，且絕大多數(shù)仍處于正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)。海南一分院查閱了大量綜合執(zhí)法改革文件，就疑難復(fù)雜的專業(yè)技術(shù)性問(wèn)題征求林業(yè)、漁業(yè)、環(huán)保等領(lǐng)域?qū)＜乙庖?jiàn)，深入梳理國(guó)家法律法規(guī)和部門規(guī)章，全面厘清行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，海南一分院于2020年12月15日、23日分別向文昌市林業(yè)局和文昌市綜合行政執(zhí)法局公開(kāi)宣告送達(dá)檢察建議書，建議其根據(jù)各自職責(zé)采取制定退塘方案、拆除違建養(yǎng)殖場(chǎng)、修復(fù)生態(tài)、做好養(yǎng)殖戶的普法宣傳教育等措施進(jìn)行整改。同時(shí)，將檢察建議抄送海南省林業(yè)局、文昌市人民政府。
檢察建議發(fā)出后，文昌市人民政府高度重視，立即召集文昌市林業(yè)局、文昌市綜合行政執(zhí)法局、會(huì)文鎮(zhèn)人民政府等相關(guān)單位召開(kāi)專門會(huì)議，研究落實(shí)檢察建議的意見(jiàn)措施，并于2020年12月31日出臺(tái)清退方案，通過(guò)“一比一”置換土地使用權(quán)和安排轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)型補(bǔ)助資金的方式引導(dǎo)養(yǎng)殖戶轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)型。隨后，在文昌市政府統(tǒng)一部署下，由市綜合行政執(zhí)法局、市林業(yè)局、會(huì)文鎮(zhèn)人民政府聯(lián)合對(duì)清瀾紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)內(nèi)86家違建養(yǎng)殖場(chǎng)開(kāi)展拆除工作。
檢察機(jī)關(guān)持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督，推動(dòng)落實(shí)整改效果。截至2021年6月，清瀾紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)內(nèi)86家工廠化違建養(yǎng)殖場(chǎng)全部拆除，相關(guān)土地清理平整及生態(tài)修復(fù)工作基本完成。在上述86家違建養(yǎng)殖場(chǎng)成功拆除的示范推動(dòng)下，清瀾紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)內(nèi)1000多家傳統(tǒng)土塘養(yǎng)殖場(chǎng)陸續(xù)予以清退，紅樹(shù)林濕地生態(tài)系統(tǒng)得到全面修復(fù)治理。
【典型意義】
紅樹(shù)林濕地是我國(guó)十分特殊的一類濕地，《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》《海南省紅樹(shù)林保護(hù)規(guī)定》對(duì)其保護(hù)和修復(fù)進(jìn)行專門規(guī)定。但在利益驅(qū)動(dòng)下，紅樹(shù)林內(nèi)違法占地圍塘養(yǎng)殖等破壞濕地生態(tài)現(xiàn)象較為普遍。本案中，針對(duì)行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)未依法履行對(duì)清瀾紅樹(shù)林的監(jiān)管職責(zé)、在中央環(huán)保督察組指出問(wèn)題后仍未得到有效整改的“老大難”問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)深入調(diào)查取證，全面厘清行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)，充分發(fā)揮公益訴訟檢察助推環(huán)保督察整治的特殊作用。在向相關(guān)職能部門發(fā)出檢察建議的同時(shí)，將檢察建議抄送省級(jí)主管部門及市縣人民政府，推動(dòng)政府牽頭出臺(tái)整治方案、相關(guān)職能部門聯(lián)動(dòng)整改，切實(shí)守護(hù)好紅樹(shù)林這一海洋生態(tài)屏障。
