湖北省公安縣人民檢察院督促保護洪湖濕地生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟案

　　【關(guān)鍵詞】

　　行政公益訴訟 國際重要濕地 相對集中行政處罰權(quán) 確認違法

　　【要旨】

　　行政公益訴訟既可以督促適格行政機關(guān)對損害公益的行為依法進行處理，直至受損公共利益得到完全保護，還可以通過訴訟的形式明晰行政機關(guān)的監(jiān)管職責，定紛止爭，促進依法行政。對省級人民政府決定的相對集中行政處罰權(quán)，要結(jié)合實際情況作出合理的解釋，不能機械理解條文，使得已經(jīng)被賦予的法定職責無法落到實處。

　　【基本案情】

　　湖北省洪湖市云霧湖M水產(chǎn)品開發(fā)有限公司(以下簡稱M公司)于1998年在洪湖自然保護區(qū)內(nèi)筑低矮圍埂用于水產(chǎn)養(yǎng)殖，承包、圍墾水面面積3827.84畝。2000年，該公司在圍埂上架設了水泥桿和鐵絲圍網(wǎng)，后在保護區(qū)內(nèi)四湖總干渠南堤堤段上建設一棟約5000平方米的四層樓房。2014年至2016年，該公司又在洪湖水面架設2000余平方米玻璃棧道、長廊，修建水上高爾夫、垂釣亭等旅游休閑娛樂設施。與M公司同一法定代表人的云霧湖休閑農(nóng)莊以上述房屋和設施從事旅游經(jīng)營，經(jīng)營過程中產(chǎn)生的污水直接向湖中排放。

　　【調(diào)查和督促履職】

　　2019年5月，湖北省洪湖市人民檢察院(以下簡稱洪湖市院)在履職中發(fā)現(xiàn)該線索后，上報湖北省荊州市人民檢察院(以下簡稱荊州市院)。2019年10月18日，荊州市院就該問題以行政公益訴訟立案調(diào)查。

　　2019年10月21日，荊州市院向湖北洪湖國家級自然保護區(qū)管理局(以下簡稱洪湖管理局)發(fā)出訴前檢察建議，建議其依照《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》《湖北省湖泊保護條例》等法律法規(guī)，對M公司的違法行為依法履行監(jiān)督管理職責。同年12月12日，洪湖管理局回復稱：一是檢察建議書反映的事實客觀存在；二是對云霧湖休閑農(nóng)莊開展旅游經(jīng)營活動確實存在監(jiān)管不到位的問題，現(xiàn)已督促該農(nóng)莊停止旅游經(jīng)營活動；三是違建賓館位于水利部門管理的堤防之上；四是餐飲及生活污水直接向洪湖排放，玻璃棧道、筑壩攔汊雖在保護區(qū)范圍內(nèi)，但該局不是適格行政執(zhí)法主體；五是已經(jīng)通報和移交洪湖市人民政府，目前整改工作正在推進。

　　2019年12月，洪湖市人民政府以其不具有管轄權(quán)為由，向荊州市人民政府發(fā)函，請求協(xié)調(diào)整改。2020年1月9日，荊州市人民政府組織召開M公司問題整改專題會議，洪湖市政府、洪湖管理局和荊州市院派員參會，會議責成由洪湖市人民政府牽頭、洪湖管理局配合共同制定整改方案。2020年1月16日，洪湖市人民政府、洪湖管理局共同擬定《洪湖云霧湖休閑農(nóng)莊違規(guī)建設等問題整改方案》報荊州市人民政府，明確在2020年6月底前完成全部整改工作。后因新冠肺炎疫情影響，整改工作延期。

　　【訴訟過程】

　　截至2020年10月，除旅游被督促停止外，其他問題仍然沒有得到整改。荊州市院商請湖北省荊州市中級人民法院將案件交由湖北省公安縣人民法院異地管轄，湖北省公安縣人民檢察院(以下簡稱公安縣院)于2020年10月10日依法對洪湖管理局提起行政公益訴訟。

　　訴訟過程中，雙方爭議的焦點在于洪湖管理局對M公司的違法行為是否具有法定監(jiān)督管理權(quán)限。公安縣人民法院認為，洪湖管理局是荊州市人民政府設立的自然保護區(qū)行政主管部門。2006年，湖北省人民政府決定由其在洪湖自然保護區(qū)范圍內(nèi)，相對集中行使?jié)竦刈匀槐Ｗo區(qū)管理，野生動物、植物保護，漁政管理、船檢港監(jiān)管理，旅游管理，航運管理等五個方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)?！吨腥A人民共和國自然保護區(qū)條例》《湖北省湖泊保護條例》是相對集中行政處罰權(quán)范圍內(nèi)的自然保護區(qū)管理方面的法律規(guī)范，上述條例設定的行政處罰以及賦予相關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)限均在洪湖管理局相對集中行使的處罰權(quán)限之內(nèi)，因此洪湖管理局對M公司的違法行為具有實施行政處罰，以及責令停止違法行為、限期恢復原狀的法定職權(quán)。

　　鑒于在本案審理期間，M公司和洪湖市沙口鎮(zhèn)政府簽訂了退垸還湖協(xié)議，圍埂、水泥桿和鐵絲圍網(wǎng)、玻璃棧道、長廊、水上高爾夫等設施均被拆除，被分割的水面已與保護區(qū)水域連成一片；違規(guī)建設的房屋被依法沒收，M公司的違法行為已經(jīng)整改到位。公益訴訟起訴人變更訴訟請求為確認洪湖管理局未對M公司違法行為履行監(jiān)督管理職責違法，2021年4月7日，法院作出判決，支持了檢察機關(guān)訴訟請求。

　　【典型意義】

　　洪湖濕地是國際重要濕地，洪湖自然保護區(qū)是國家級保護區(qū)，其生態(tài)地位不言而喻。自然保護區(qū)管理部門和地方政府之間常常出現(xiàn)職責交叉、權(quán)限不明的情況，再加上綜合行政執(zhí)法制度建立、行政處罰權(quán)相對集中帶來的不適應，導致監(jiān)管容易出現(xiàn)真空。本案中，檢察機關(guān)通過提起行政公益訴訟，厘清了自然保護區(qū)管理部門和地方政府之間的職責權(quán)限，明確行政相對人的合法利益和違法行為，為地方政府及相關(guān)行政機關(guān)合法合理開展退垸還湖工作提供了法治支撐，助力解決久拖不決影響大的疑難問題，洪湖再現(xiàn)“春漲一篙添水面”的美景。