五、九鼎公司訴吉林省長(zhǎng)白山保護(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)池北區(qū)管理委員會(huì)、吉林省長(zhǎng)白山保護(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)不履行招商引資行政協(xié)議案
(一)基本案情
經(jīng)吉林省長(zhǎng)白山保護(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)池北區(qū)管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱池北區(qū)管委會(huì))請(qǐng)示，吉林省長(zhǎng)白山保護(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱長(zhǎng)白山管委會(huì))于2011年6月28日作出會(huì)議紀(jì)要，允諾為招商企業(yè)長(zhǎng)白山保護(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)潤(rùn)森熱力有限公司(以下簡(jiǎn)稱潤(rùn)森公司)在辦理前期手續(xù)、委托環(huán)評(píng)、爭(zhēng)取政策和資金支持等項(xiàng)目籌建方面提供幫助和支持。隨后，潤(rùn)森公司與長(zhǎng)白山保護(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)九鼎商砼有限公司(以下簡(jiǎn)稱九鼎公司)負(fù)責(zé)人簽署投資商砼混凝土攪拌站協(xié)議，九鼎公司負(fù)責(zé)人按照約定進(jìn)行了投資建設(shè)。2014年，九鼎公司申請(qǐng)為商砼混凝土攪拌站項(xiàng)目辦理環(huán)評(píng)手續(xù)，但因原選址不符合環(huán)境保護(hù)要求，未獲批準(zhǔn)。2017年，長(zhǎng)白山管委會(huì)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局作出長(zhǎng)管建函〔2017〕25號(hào)《管委會(huì)住建局關(guān)于九鼎商砼混凝土攪拌站項(xiàng)目異地選址的函復(fù)》，內(nèi)容有：“……現(xiàn)有城區(qū)無(wú)法選出符合條件的選址場(chǎng)所；九鼎商砼混凝土攪拌站項(xiàng)目為我區(qū)剛成立時(shí)的招商引資項(xiàng)目，建議將該商砼站臨時(shí)選擇到寶馬城空地內(nèi)，以保證商砼站正常生產(chǎn)；九鼎商砼站與潤(rùn)森供熱項(xiàng)目同屬管委會(huì)招商遺留問(wèn)題，在處理潤(rùn)森供熱問(wèn)題時(shí)應(yīng)同時(shí)處理九鼎商砼站問(wèn)題”。2018年4月，因一直未能重新選定地址、無(wú)法繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，九鼎公司提起行政訴訟，請(qǐng)求判令池北區(qū)管委會(huì)及長(zhǎng)白山管委會(huì)為其盡快辦理前期手續(xù)及場(chǎng)地選址事宜；如確實(shí)無(wú)法異地選址，應(yīng)給予適當(dāng)?shù)呢泿叛a(bǔ)償。
(二)裁判結(jié)果
吉林省延邊朝鮮族自治州中級(jí)人民法院一審認(rèn)為，長(zhǎng)白山管委會(huì)認(rèn)可九鼎商砼混凝土攪拌站項(xiàng)目是招商引資項(xiàng)目，并認(rèn)為九鼎商砼站屬招商遺留問(wèn)題，因此九鼎公司可以享受招商引資政策，具備本案原告主體資格。案涉招商引資協(xié)議系行政協(xié)議，在案涉商砼混凝土攪拌站因原選址不符合環(huán)境保護(hù)要求、無(wú)法正常生產(chǎn)的情況下，池北區(qū)管委會(huì)、長(zhǎng)白山管委會(huì)應(yīng)當(dāng)履行協(xié)議義務(wù)，為九鼎公司及時(shí)辦理前期手續(xù)和場(chǎng)地選址事宜；如果因客觀原因在轄區(qū)內(nèi)確實(shí)無(wú)法重新選址，項(xiàng)目無(wú)法繼續(xù)推進(jìn)，池北區(qū)管委會(huì)、長(zhǎng)白山管委會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)九鼎公司的相關(guān)損失依法作出處理。遂判決：限池北區(qū)管委會(huì)和長(zhǎng)白山管委會(huì)于本判決生效之日起六個(gè)月內(nèi)履行法定職責(zé)，為九鼎公司辦理前期手續(xù)及場(chǎng)地選址事宜，或者對(duì)九鼎公司的損失依法作出處理。池北區(qū)管委會(huì)、長(zhǎng)白山管委會(huì)不服，提起上訴。
吉林省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為，九鼎公司基于管委會(huì)的行政允諾，依約進(jìn)行了投資建設(shè)。在相關(guān)政策及許可標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化的情況下，項(xiàng)目成為招商遺留問(wèn)題，池北區(qū)管委會(huì)、長(zhǎng)白山管委會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)此進(jìn)行處理。在客觀上無(wú)法實(shí)現(xiàn)原招商目的時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)際投資人的損益作出處理，避免侵害營(yíng)商環(huán)境。遂判決駁回上訴，維持一審判決。
(三)典型意義
法治是最好的營(yíng)商環(huán)境，誠(chéng)信政府是最好的招商名片。地方政府為吸引外來(lái)投資、搞活本地市場(chǎng)，采取提供優(yōu)惠政策的方式招商引資，符合法律規(guī)定。但有些招商引資項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營(yíng)周期較長(zhǎng)，在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，因客觀情況導(dǎo)致相關(guān)允諾未能按時(shí)如約履行，進(jìn)而產(chǎn)生糾紛。本案明確地方政府及其職能部門為實(shí)現(xiàn)公共管理職能或者公共服務(wù)目標(biāo)與投資主體達(dá)成的給予一系列優(yōu)惠政策的招商引資協(xié)議，屬行政協(xié)議。對(duì)于此類協(xié)議，無(wú)論是從履行行政管理的公法主體角度，還是從合同締約者的角度，地方政府都應(yīng)本著誠(chéng)實(shí)守信的原則依法依約履行協(xié)議義務(wù)。同時(shí)，一、二審判決遵循司法謙抑原則，充分尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)，并對(duì)行政機(jī)關(guān)的后續(xù)履職行為提出明確的司法指引，充分保障了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。本案作為一起涉及優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、督促政府守信踐諾的典型案件，彰顯了人民法院通過(guò)行政訴訟保護(hù)民營(yíng)企業(yè)合法權(quán)益的司法理念，保障民營(yíng)企業(yè)參與當(dāng)?shù)赝顿Y建設(shè)的安全感，推動(dòng)當(dāng)?shù)卣\(chéng)信政府、法治政府建設(shè)。
