六、陳佐義訴湖南省株洲市淥口區(qū)人民政府單方撤銷房屋征收補(bǔ)償協(xié)議決定案

　　(一)基本案情

　　2014年7月21日，湖南省株洲縣人民政府(后更名為株洲市淥口區(qū)人民政府，以下分別簡(jiǎn)稱為株洲縣政府、淥口區(qū)政府)發(fā)布《關(guān)于王家洲棚戶區(qū)改造項(xiàng)目房屋征收決定的通告》，決定對(duì)株洲縣淥口鎮(zhèn)桔園居委會(huì)范圍內(nèi)房屋進(jìn)行征收。陳佐義的案涉房屋位于征收范圍內(nèi)，房產(chǎn)證登記面積387.68平方米。2015年9月17日，湖南省株洲縣淥口鎮(zhèn)人民政府(以下簡(jiǎn)稱淥口鎮(zhèn)政府)與陳佐義訂立了《房屋征收補(bǔ)充協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱《補(bǔ)充協(xié)議》)，約定補(bǔ)償陳佐義378,206元。同日，淥口鎮(zhèn)政府與陳佐義訂立了第一份《房屋征收遺漏補(bǔ)充協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱《遺漏補(bǔ)充協(xié)議》)，約定補(bǔ)償陳佐義1,362,575元。同日，淥口鎮(zhèn)政府又與陳佐義訂立了第二份《遺漏補(bǔ)充協(xié)議》，約定補(bǔ)償陳佐義362,575.5元。2015年9月18日，淥口鎮(zhèn)政府(甲方)與陳佐義(乙方)訂立《國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議書》(以下簡(jiǎn)稱《補(bǔ)償安置協(xié)議書》)。該協(xié)議載明：甲方應(yīng)付乙方房屋征收補(bǔ)償安置款1,522,717元，獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)535,502元，合計(jì)2,058,219元。陳佐義根據(jù)《補(bǔ)充協(xié)議》、第一份《遺漏補(bǔ)充協(xié)議》及《補(bǔ)償安置協(xié)議書》共計(jì)獲得補(bǔ)償款3,779,000元。第二份《遺漏補(bǔ)充協(xié)議》約定的362,575.5元并未支付。2017年5月3日，株洲縣政府主要以“淥口鎮(zhèn)政府作為訂立行政協(xié)議的主體不適格、涉案協(xié)議損害了公共利益”為由，向淥口鎮(zhèn)政府、陳佐義作出《關(guān)于撤銷株洲縣淥口鎮(zhèn)人民政府與陳佐義簽訂的〈房屋征收補(bǔ)充協(xié)議〉決定書》(以下簡(jiǎn)稱《撤銷決定書》)。該決定載明：1.撤銷淥口鎮(zhèn)政府與陳佐義簽訂的兩份《遺漏補(bǔ)充協(xié)議》和一份《補(bǔ)充協(xié)議》；2.責(zé)令株洲縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局或受其委托組織依法重新與陳佐義簽訂房屋征收補(bǔ)償相關(guān)協(xié)議，淥口鎮(zhèn)政府應(yīng)在其職權(quán)范圍內(nèi)全力協(xié)作。2017年6月12日，株洲縣房產(chǎn)管理局向陳佐義作出《關(guān)于擬責(zé)令陳佐義退還超范圍征收補(bǔ)償款的告知書》，責(zé)令陳佐義限期退還超范圍征收補(bǔ)償款1,740,781元。陳佐義不服，遂起訴請(qǐng)求撤銷株洲縣政府作出的前述《撤銷決定書》。2019年8月22日，湖南省株洲市中級(jí)人民法院作出的刑事裁定書認(rèn)定：在王家洲儲(chǔ)備地項(xiàng)目征拆過程中，淥口鎮(zhèn)政府工作人員收受賄賂，擅自決定為陳佐義提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致公共財(cái)產(chǎn)損失80萬元。

　　(二)裁判結(jié)果

　　湖南省株洲市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為，兩份《遺漏補(bǔ)充協(xié)議》設(shè)定的補(bǔ)償項(xiàng)目不符合客觀事實(shí)，缺乏法律、法規(guī)、政策依據(jù)，存在重復(fù)、不當(dāng)補(bǔ)償，且損害了國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，違反了行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，屬于違法補(bǔ)償。但株洲縣政府作出的《撤銷決定書》將兩份《遺漏補(bǔ)充協(xié)議》及一份《補(bǔ)充協(xié)議》均予撤銷，依據(jù)不足。遂判決：一、撤銷株洲縣政府作出的《撤銷決定書》中第一點(diǎn)關(guān)于“撤銷淥口鎮(zhèn)政府于2015年9月17日與陳佐義簽訂的一份《補(bǔ)充協(xié)議》”的部分；二、駁回陳佐義其他訴訟請(qǐng)求。陳佐義不服一審判決，提出上訴。

　　湖南省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為，涉訴三份協(xié)議均由淥口鎮(zhèn)政府與陳佐義所簽，株洲縣政府明知并同意由淥口鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)征收工作，應(yīng)視為對(duì)淥口鎮(zhèn)政府的委托，由此產(chǎn)生的法律責(zé)任應(yīng)由株洲縣政府承擔(dān)。株洲縣政府本應(yīng)依法征收，其委托淥口鎮(zhèn)政府實(shí)施征收工作，屬征收程序不規(guī)范，亦屬未完全依法履職；現(xiàn)其又以淥口鎮(zhèn)政府不具備訂立征收補(bǔ)償協(xié)議法定職權(quán)為由，主張協(xié)議無效并予撤銷，有違誠(chéng)信原則，亦不利于誠(chéng)信政府、法治政府的建設(shè)。關(guān)于相關(guān)協(xié)議的效力問題。已有生效刑事裁定認(rèn)定淥口鎮(zhèn)政府工作人員收受賄賂，擅自決定為陳佐義提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致公共財(cái)產(chǎn)損失80萬元。故補(bǔ)償協(xié)議中涉及80萬元金額的部分依法無效，對(duì)該80萬元應(yīng)予以追回。但涉訴《撤銷決定書》對(duì)案涉三份協(xié)議均予撤銷依據(jù)不足，行政機(jī)關(guān)據(jù)此又責(zé)令陳佐義退還補(bǔ)償款1,740,781元，同樣依據(jù)不足。鑒于《撤銷決定書》有“責(zé)令與陳佐義重新簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議”的內(nèi)容，具體金額可在重新訂立協(xié)議時(shí)考量，故對(duì)一審的判決結(jié)果可予維持。遂判決駁回上訴，維持一審判決。

　　(三)典型意義

　　行政協(xié)議具有行政性與協(xié)議性特征，人民法院在審理行政協(xié)議案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)兼顧兩種屬性，正確理解和妥善處理政府依法行政與誠(chéng)信守約之間的關(guān)系。司法實(shí)踐中，確有可能出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)若嚴(yán)格按照行政協(xié)議約定履行義務(wù)，則違反相關(guān)法律規(guī)定的情形，即形式上可能出現(xiàn)依法行政與誠(chéng)信守約之間相互沖突的情形。造成前述沖突的根本原因在于行政協(xié)議行為不符合法律規(guī)定。行政協(xié)議的訂立、履行等均不能違反法律規(guī)定，這是“公序良俗”的基本要求，也是行政協(xié)議的根本屬性，行政協(xié)議的各方當(dāng)事人都應(yīng)當(dāng)合理預(yù)見并嚴(yán)格遵循。因此，在行政協(xié)議不違反法律規(guī)定的前提下，人民法院應(yīng)當(dāng)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依約履行義務(wù)，實(shí)現(xiàn)依法行政與誠(chéng)信守約的有機(jī)統(tǒng)一。行政機(jī)關(guān)以損害公共利益為由撤銷行政協(xié)議的，人民法院應(yīng)當(dāng)要求行政機(jī)關(guān)提供相應(yīng)證據(jù)，并綜合各方因素予以審查，而不宜簡(jiǎn)單地以存在損害公共利益的可能為由否定協(xié)議的效力。本案中，在已有生效刑事裁定認(rèn)定相關(guān)行政機(jī)關(guān)工作人員收受賄賂，擅自決定為被征收人提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、通過訂立征收補(bǔ)償協(xié)議超額支付補(bǔ)償款、導(dǎo)致公共財(cái)產(chǎn)損失后，人民法院應(yīng)當(dāng)依法認(rèn)定征收補(bǔ)償協(xié)議的相關(guān)內(nèi)容違法而不具有法律效力。但株洲縣政府先委托淥口鎮(zhèn)政府訂立征收補(bǔ)償協(xié)議，后又以訂立協(xié)議主體不適格為由主張協(xié)議無效，有違誠(chéng)信原則，依法不予支持。