九、靈石公司、正和公司訴安徽省渦陽(yáng)縣人民政府、安徽省蒙城縣人民政府、安徽省利辛縣人民政府請(qǐng)求訂立特許經(jīng)營(yíng)行政協(xié)議案

　　(一)基本案情

　　2011年9月1日，安徽省渦陽(yáng)縣人民政府(以下簡(jiǎn)稱渦陽(yáng)縣政府)通過(guò)招商方式，與北京正和晴陽(yáng)投資有限公司(以下簡(jiǎn)稱正和公司)訂立《城市生活垃圾焚燒發(fā)電處理特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》。后因該協(xié)議違反市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)公開(kāi)招標(biāo)的法律強(qiáng)制性規(guī)定，經(jīng)紀(jì)檢監(jiān)察部門查處，該協(xié)議終止。2012年12月，受安徽省蒙城縣人民政府、安徽省利辛縣人民政府委托，渦陽(yáng)縣政府對(duì)三縣垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目進(jìn)行聯(lián)合招標(biāo)，招標(biāo)文件規(guī)定“中標(biāo)人需支付正和公司12,113.55萬(wàn)元”，該筆款項(xiàng)系渦陽(yáng)縣政府與正和公司終止上述協(xié)議產(chǎn)生的費(fèi)用。因該筆費(fèi)用較大，導(dǎo)致其他投標(biāo)人棄標(biāo)，又因競(jìng)標(biāo)人沒(méi)有達(dá)到三家，案涉招標(biāo)轉(zhuǎn)入單一來(lái)源采購(gòu)，山西靈石正和實(shí)業(yè)有限公司(以下簡(jiǎn)稱靈石公司)與正和公司組成的聯(lián)合體中標(biāo)。2013年10月8日，國(guó)信招標(biāo)公司向聯(lián)合體發(fā)出簽約通知書(shū)。在合同訂立過(guò)程中，雙方就合同部分內(nèi)容的變更發(fā)生分歧，互相指責(zé)系對(duì)方原因?qū)е逻t遲不能簽約。2017年7月5日，渦陽(yáng)縣政府作出關(guān)于項(xiàng)目終止的函。靈石公司、正和公司遂起訴，請(qǐng)求判令三縣政府繼續(xù)與兩公司訂立行政協(xié)議，三縣政府賠償違約金6,705萬(wàn)元及前期費(fèi)用12,113.55萬(wàn)元、退還保證金100萬(wàn)元并承擔(dān)利息損失。

　　(二)裁判結(jié)果

　　安徽省亳州市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為，兩公司要求支付正和公司前期費(fèi)用12,113.55萬(wàn)元，不屬于本案審理范圍，可另案解決。因合同未成立，且雙方并未就違約金進(jìn)行約定，兩公司要求支付違約金6,705萬(wàn)元，不予支持。兩公司所繳納的100萬(wàn)元保證金應(yīng)予退還。遂判決：渦陽(yáng)縣政府返還正和公司所繳納的保證金100萬(wàn)元，駁回兩公司的其他訴訟請(qǐng)求。雙方當(dāng)事人均不服，提起上訴。

　　安徽省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為，案涉垃圾焚燒發(fā)電BOT招標(biāo)行為，違反政府采購(gòu)法應(yīng)公開(kāi)招標(biāo)的規(guī)定，廢標(biāo)后沒(méi)有報(bào)請(qǐng)相關(guān)部門批準(zhǔn)重新招標(biāo)；設(shè)置中標(biāo)人承擔(dān)“投入前期費(fèi)用12113.55萬(wàn)元”這一明顯不合理?xiàng)l件排斥潛在投標(biāo)人；違反法律強(qiáng)制性規(guī)定采取單一來(lái)源采購(gòu)等，屬于行政訴訟法第七十五條規(guī)定的“重大且明顯違法情形”，該招標(biāo)行為無(wú)效。靈石公司、正和公司請(qǐng)求法院判令渦陽(yáng)、蒙城、利辛三縣政府繼續(xù)訂立協(xié)議的訴訟請(qǐng)求不能成立。合同無(wú)效或者被撤銷后，因該合同取得的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返還。由于案涉招標(biāo)屬于嚴(yán)重違法的無(wú)效招標(biāo)，本案不適用違約責(zé)任。故靈石公司、正和公司要求招標(biāo)人支付違約金6,705萬(wàn)元的請(qǐng)求不能成立。但渦陽(yáng)縣政府應(yīng)當(dāng)退還保證金，并依法支付投標(biāo)保證金的銀行同期存款利息。正和公司因招商與渦陽(yáng)縣政府訂立的《城市生活垃圾焚燒發(fā)電處理特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，經(jīng)有關(guān)部門查處已經(jīng)終止，其所產(chǎn)生的前期費(fèi)用，不屬于本案可以一并審理的范圍，可循法律規(guī)定的途徑解決。據(jù)此改判：渦陽(yáng)縣政府返還正和公司交納的投標(biāo)保證金100萬(wàn)元及相應(yīng)的利息，駁回兩公司的其他訴訟請(qǐng)求。

　　(三)典型意義

　　當(dāng)事人就某一行政協(xié)議行為提起訴訟，但訴訟請(qǐng)求同時(shí)涉及其他行政協(xié)議行為的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以釋明并區(qū)分處理，即對(duì)于與被訴行政協(xié)議行為相關(guān)聯(lián)的訴訟請(qǐng)求直接進(jìn)行處理，與之沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)的訴訟請(qǐng)求，告知其另循法定救濟(jì)路徑。行政協(xié)議的訂立、履行需要經(jīng)過(guò)法定程序的如招投標(biāo)程序，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)是否經(jīng)過(guò)或者符合法定程序進(jìn)行審查，進(jìn)而對(duì)行政協(xié)議的效力作出判斷。對(duì)于依法應(yīng)當(dāng)訂立行政協(xié)議的情形，協(xié)議相對(duì)人可以請(qǐng)求人民法院判令依法訂立行政協(xié)議。行政協(xié)議未成立或者無(wú)效的，當(dāng)事人提出追究對(duì)方違約責(zé)任的訴訟請(qǐng)求，人民法院依法不予支持。本案所涉的BOT項(xiàng)目，需經(jīng)過(guò)法定的招投標(biāo)程序，且先后出現(xiàn)兩類行政協(xié)議行為，其對(duì)應(yīng)的法律關(guān)系及法律后果并不相同。第一個(gè)行政協(xié)議系未經(jīng)法定招標(biāo)程序而通過(guò)招商訂立協(xié)議的情形，依法屬于無(wú)效行政協(xié)議。第二個(gè)行政協(xié)議雖通過(guò)招標(biāo)形式，但違反了招投標(biāo)的法定要求，招投標(biāo)程序?qū)儆跓o(wú)效情形，招、投標(biāo)當(dāng)事人之間依法不能訂立行政協(xié)議。人民法院經(jīng)審查后區(qū)分處理，未支持協(xié)議相對(duì)人要求訂立行政協(xié)議的訴訟請(qǐng)求，并按照締約過(guò)失情形確認(rèn)協(xié)議當(dāng)事人之間的責(zé)任，理順了當(dāng)事人之間的法律關(guān)系，有助于行政協(xié)議爭(zhēng)議的妥善解決。