“起征點(diǎn)”并非個(gè)稅改革關(guān)鍵

　　人們常說(shuō)的個(gè)人所得稅“起征點(diǎn)”，其實(shí)是“基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)”，意為考慮了保障納稅人基本生活需要后作出的稅基標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)實(shí)生活中關(guān)于起征點(diǎn)的熱議，容易給人一種錯(cuò)覺(jué)，似乎提高了起征點(diǎn)，就解決了我國(guó)個(gè)人所得稅改革的全部問(wèn)題，至少是解決了最為關(guān)鍵的問(wèn)題。其實(shí)，這是一種認(rèn)識(shí)誤區(qū)。

　　個(gè)人所得稅制度安排，是由一系列相關(guān)制度要素、參數(shù)構(gòu)成的，涉及除起征點(diǎn)之外的稅制模式選擇、稅率設(shè)計(jì)、與稅負(fù)密切相關(guān)的優(yōu)惠條款，等等。我國(guó)個(gè)稅改革以逐步建立綜合與分類相結(jié)合為方向，所以考慮個(gè)稅改革方案絕不能只看起征點(diǎn)如何調(diào)整，一定要以系統(tǒng)思維，通盤考慮整個(gè)稅制設(shè)計(jì)中的各個(gè)要素和參數(shù)，尋求既符合改革方向，又具備實(shí)際生活中可操作性的解決方案。從這個(gè)角度出發(fā)，個(gè)稅起征點(diǎn)不能代表個(gè)稅改革的全部，也稱不上最為關(guān)鍵的參數(shù)。當(dāng)然，這是一個(gè)必須納入全面優(yōu)化設(shè)計(jì)方案、積極回應(yīng)百姓訴求的重要參數(shù)。

　　具體來(lái)看，假如現(xiàn)行稅制一切不變，僅僅提高個(gè)稅起征點(diǎn)到1萬(wàn)元，在不考慮“五險(xiǎn)一金”情況下，可計(jì)算得出，月收入1萬(wàn)元以下的納稅人減稅范圍為0.1元至745元，月收入達(dá)10萬(wàn)元的納稅人將減稅2925元，后者比前者多減2180元。這顯然是違背個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)初衷的。上一輪我國(guó)個(gè)稅起征點(diǎn)上調(diào)為3500元，則是結(jié)合了超額累進(jìn)稅率的調(diào)整，在不考慮“五險(xiǎn)一金”的假設(shè)條件下，對(duì)社會(huì)成員個(gè)稅負(fù)擔(dān)的影響是：原起征點(diǎn)2000元以下人群未受益，因?yàn)槠湓瓉?lái)的應(yīng)納稅額為零；月收入2000元至月收入19000元的人群是應(yīng)納稅額下降的受益人群，其中月收入7500元至12000元之間的人群獲得了最多350元的減稅額；月收入在19000元以上的人群，應(yīng)納稅所得額則有所增加。雖然上輪修改個(gè)人所得稅法，未能邁出綜合與分類相結(jié)合的步伐，但在工薪收入部分堅(jiān)持了系統(tǒng)性思維，達(dá)到了“降低端稅負(fù)，增高端稅負(fù)”的結(jié)果。

　　單純過(guò)高提高起征點(diǎn)，還會(huì)帶來(lái)一個(gè)不可忽視的問(wèn)題，會(huì)使我國(guó)繳納個(gè)稅的人口數(shù)量明顯減少，有違國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。上一輪個(gè)稅修法在實(shí)施之初，伴隨起征點(diǎn)提高，我國(guó)個(gè)稅調(diào)節(jié)覆蓋的社會(huì)成員數(shù)僅有2400余萬(wàn)人，僅略高于全國(guó)總?cè)丝跀?shù)的2%。應(yīng)防止這種使個(gè)稅“邊緣化”的效應(yīng)，這也是個(gè)稅起征點(diǎn)不宜一次性提得太高的重要原因。

　　堅(jiān)持綜合與分類相結(jié)合的改革方向 

　　個(gè)人所得稅的功能作用，在于為政府履職籌集必要財(cái)力的同時(shí)，實(shí)行對(duì)社會(huì)成員收入的再分配調(diào)節(jié)，適當(dāng)減少收入差距。從一般國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，個(gè)人所得稅的稅制模式可大體分為三種：分類所得稅制、綜合所得稅制以及綜合與分類相結(jié)合的所得稅制。

　　分類所得稅制，是根據(jù)不同的所得類型，適用不同的征收辦法，各項(xiàng)所得分別對(duì)應(yīng)不同的稅率、扣除額和稅收優(yōu)惠等，我國(guó)現(xiàn)行個(gè)稅即屬這一模式。其特點(diǎn)是征管分門別類，特別是我國(guó)對(duì)工資薪金收入實(shí)行單位代扣代繳制度，征稅成本低，保障政府收入效果好。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民收入水平提高，其缺點(diǎn)也日益明顯，其中之一就是不利于體現(xiàn)稅負(fù)公平原則，使個(gè)稅再分配調(diào)節(jié)作用難以發(fā)揮。

　　綜合所得稅制，是將個(gè)人一段時(shí)間內(nèi)的所有收入看作一個(gè)整體，設(shè)置統(tǒng)一的生活費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)、適用稅率和必要的專項(xiàng)扣除等優(yōu)惠。綜合個(gè)人所得稅制是最優(yōu)的個(gè)稅模式選擇，因?yàn)樗梢暂^充分地體現(xiàn)個(gè)稅作為直接稅的“支付能力”原則，真正使收入高的社會(huì)成員更多承擔(dān)納稅責(zé)任，從而較好地實(shí)現(xiàn)個(gè)稅調(diào)節(jié)收入分配的功能，體現(xiàn)稅制的公平性，支持政府財(cái)政收支的“抽肥補(bǔ)瘦”機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)。但其缺點(diǎn)也比較明顯，即對(duì)稅收征管能力的要求非常高，需要稅務(wù)部門全方位地了解和掌握納稅人的各項(xiàng)所得及其收入來(lái)源。這一征管系統(tǒng)的可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，要求國(guó)民具有較成熟的納稅人意識(shí)和較高的誠(chéng)信納稅素質(zhì)，否則可能導(dǎo)致“法不責(zé)眾”的治理困境。

　　綜合與分類相結(jié)合的所得稅制，是把一些類別的收入歸并在一起，按照綜合收入征收，這一部分的征管機(jī)制類似于綜合所得稅制，同時(shí)有選擇性地把另一些收入仍使用分類所得稅制的辦法，可以吸收前述兩種模式的優(yōu)點(diǎn)，既較多地體現(xiàn)稅收的支付能力原則，體現(xiàn)其公平性，加強(qiáng)再分配功能，同時(shí)又保留了一部分區(qū)別對(duì)待的空間，這一模式較適合從較低發(fā)展階段向較高發(fā)展階段過(guò)渡的經(jīng)濟(jì)體。

　　我國(guó)改革開(kāi)放過(guò)程中，個(gè)人所得稅制度的建立和演變，正是首先按照分類所得稅制完成了立法，在其后的稅收實(shí)踐中，逐步調(diào)整以尋求稅制的動(dòng)態(tài)優(yōu)化，進(jìn)而形成了個(gè)稅改革要以綜合與分類相結(jié)合為方向的中央層面指導(dǎo)意見(jiàn)，這一進(jìn)展來(lái)之不易。