作者 柳金財(cái) 佛光大學(xué)公共事務(wù)學(xué)系助理教授

　　臺(tái)灣社會(huì)對(duì)于《難民法》議題討論，已歷經(jīng)十八余年，2002年陳水扁主政時(shí)期“臺(tái)行政機(jī)構(gòu)人權(quán)保障推動(dòng)小組”決議推動(dòng)制定《難民法》，建立完善難民庇護(hù)機(jī)制;2005年臺(tái)“內(nèi)政部”陸續(xù)推動(dòng)辦理此法制定，2008年1月大陸委員會(huì)發(fā)布政策文件，然皆未能夠在臺(tái)立法機(jī)構(gòu)獲審議通過，此時(shí)期朝小野大，民進(jìn)黨并無掌握“立法權(quán)”，其所建立政府類型為所謂“分立性政府”，行政權(quán)與立法權(quán)分屬民進(jìn)黨及國民黨，民進(jìn)黨當(dāng)局難以確保其政策受到臺(tái)立法機(jī)構(gòu)支持。

　　然自2016年同為民進(jìn)黨籍蔡英文執(zhí)政后，臺(tái)行政機(jī)構(gòu)及民進(jìn)黨籍立法委員皆提出《難民法》草案，已于2016年6月召開內(nèi)政、外交國防委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行審查、8月函送審查會(huì)版本及10月份排入院會(huì)。此時(shí)期民進(jìn)黨完全執(zhí)政，建立同時(shí)掌握行政權(quán)及立法權(quán)的“一致性政府”，然歷經(jīng)四年卻未能完成《難民法》立法程序。換言之，處于陳水扁時(shí)期，由于中行政權(quán)與立法權(quán)分立，欲政策立法是“非不愿為、乃無能為也”;而在蔡英文時(shí)期則是“不愿為也、但有能為之”。

　　民進(jìn)黨黨政各層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)傾向不支持訂定《難民法》，蔡英文表示民進(jìn)黨當(dāng)局從未介入香港問題，但支持香港人民追求自由民主;宣稱現(xiàn)行法律已足夠在必要時(shí)提供香港人民必要協(xié)助;臺(tái)行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人蘇貞昌也宣稱目前相關(guān)法律機(jī)制運(yùn)作已十分完備。就此而論，當(dāng)前民進(jìn)黨高層領(lǐng)導(dǎo)并不認(rèn)為制定《難民法》有其迫切性。以民進(jìn)黨為同時(shí)掌握行政與立法兩權(quán)之 “一致性政府”，掌握半數(shù)以上“立法委員”席次，若要通過《難民法》并非困難之事，如同快速修訂“國安五法”及制定《反滲透法》般，并無立法通過之困難。何以出現(xiàn)前后政策立場(chǎng)南轅北轍之歧異呢?其政治影響又為何呢?

　　首先，避免制定《難民法》與反制香港反逃犯條例運(yùn)動(dòng)及制定《港區(qū)國安法》產(chǎn)生政治連結(jié)。民進(jìn)黨當(dāng)局介入香港事務(wù)程度有其困難，不易找到支撐點(diǎn)，甚至可能因未能妥善處理香港問題，而重創(chuàng)原已嚴(yán)重惡化兩岸關(guān)系。目前民進(jìn)黨黨政高層仍在臺(tái)立法機(jī)構(gòu)議案審議中將《難民法》束之高閣，僅是繼續(xù)重申現(xiàn)行法規(guī)已完備適用，不僅拒絕“港毒”黃之鋒所提《難民法》;同時(shí)也未呼吁黃之鋒及臺(tái)灣社會(huì)團(tuán)體所倡議《香港人權(quán)民主法案》。

　　蔡英文明言支持香港抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)，實(shí)則采取不介入立場(chǎng)，避免進(jìn)一步激怒大陸當(dāng)局，致兩岸關(guān)系陷入惡性循環(huán)。蔡英文曾表示雖支持香港人追求民主自由，但不會(huì)介入;宣稱現(xiàn)有法律已足夠的理由，這等于委婉拒絕黃之鋒修訂《難民法》呼吁，先前黃之鋒來臺(tái)訪問也未蒙特別接見，足見其有意維持距離保持中立性，避免激怒大陸。換言之，選擇不要迫切地為《難民法》立法、刻意與香港政治異議人士保持距離，其政策思維邏輯在于避免對(duì)兩岸互動(dòng)產(chǎn)生惡性循環(huán)及負(fù)面影響。

　　其次，《難民法》適用對(duì)象為具外國籍人士，而非大陸及港澳地區(qū)人民。民進(jìn)黨執(zhí)政的臺(tái)行政機(jī)構(gòu)提出《難民法》草案已于2016年7月14日在臺(tái)立法機(jī)構(gòu)一讀通過，但該草案是以“外國人”及“無國籍人”為適用對(duì)象，若是中國大陸、香港澳門地區(qū)人士來臺(tái)申請(qǐng)尋求政治庇護(hù)，臺(tái)“內(nèi)政部”則將配合主管機(jī)關(guān)陸委會(huì)政策辦理;香港人士若遭政治壓迫而有政治庇護(hù)之需求，將采“個(gè)案處理”方式為之。這也是民進(jìn)黨黨政高層所言，既有法律規(guī)范已能處理。

　　進(jìn)一步言之，蔡英文提出“維持現(xiàn)狀”主張，宣稱依據(jù)“憲法”、《兩岸人民關(guān)系條例》及相關(guān)法律，來處理兩岸事務(wù)。既對(duì)難民界定為“外國籍”或“無國籍”，其對(duì)象并非是大陸人民”、 港澳地區(qū)人民。若《難民法》中針對(duì)大陸地人民、 “港澳地區(qū)人民”為處理適用之對(duì)象，形同在法制上視上述地區(qū)為“外國”，造成“一邊一國”尋求“法理臺(tái)獨(dú)”、“修法臺(tái)獨(dú)”之印象認(rèn)知。

　　復(fù)次，目前臺(tái)灣地區(qū)對(duì)大陸民眾庇護(hù)協(xié)助，存在非常不完善庇護(hù)機(jī)制。有關(guān)大陸人民尋求庇護(hù)主要分成兩種模式，第一種是經(jīng)許可入境之大陸人民尋求庇護(hù)案件，依據(jù)《兩岸人民關(guān)系條例》直接進(jìn)入是否許可項(xiàng)目居留的審理，并無難民認(rèn)定之設(shè)計(jì)。第二種模式為未經(jīng)許可入境臺(tái)灣者，依條例第17條第8項(xiàng)，及“大陸人民在臺(tái)灣地區(qū)依親居留長期居留或定居許可辦法”第19條規(guī)定，無法適用條例第17條第4項(xiàng)政治考慮項(xiàng)目許可臺(tái)長期居留。

　　再者，臺(tái)灣提供香港民眾來臺(tái)居留方式亦存在諸多限制。目前香港居民主要是依據(jù)《香港澳門關(guān)系條例》(簡稱港澳條例)中的居留辦法第16條規(guī)定范圍，以就學(xué)或投資等16項(xiàng)合作模式來臺(tái)居留。其中投資門坎為600萬元，但此被批判對(duì)于政治異議人士難以適用600萬元投資移民。而根據(jù)《港澳條例》第18條訂出“因政治因素而致安全及自由有緊急危害的港澳居民，政府得給予必要之援助。”但前述條文又未具體言明何謂“緊急危害”、“該由誰判定”，“必要之援助”系指為何?包括長期居留的認(rèn)定嗎?實(shí)務(wù)上對(duì)申請(qǐng)?jiān)恼萎愖h人士來說，由于其身分認(rèn)定不易，而傾向“個(gè)案”處理。此種方式也備受民間社會(huì)團(tuán)體所批判，質(zhì)疑民進(jìn)黨當(dāng)局面對(duì)香港反逃犯條例風(fēng)波及《港區(qū)國安法》所提出對(duì)香港民眾協(xié)助，流于 “口惠而實(shí)不至”。

　　最后，是否增訂《難民法》造成執(zhí)政的民進(jìn)黨與社會(huì)民間團(tuán)體政策立場(chǎng)沖突，導(dǎo)致雙方關(guān)系疏離。最初民進(jìn)黨宣稱的愿景與目標(biāo)，應(yīng)制定一部新法。尤其面臨來自大陸的尋求庇護(hù)者或是來自印度、尼泊爾的西藏人士，甚至曾來自朝鮮、烏干達(dá)、哥倫比亞、敘利亞土耳其等國的零星個(gè)案，皆須有法可依循處置之。然致力于國際難民人權(quán)保障之臺(tái)灣人權(quán)團(tuán)體，如 “臺(tái)灣人權(quán)促進(jìn)會(huì)”，則建議在“入出國及移民法”中增列“難民專章”，處理類似個(gè)案。這不同于2005年陳水扁第二任執(zhí)政所提出《難民法草案》，試圖全面性解決此等個(gè)案，并非在《入出國及移民法》增列 “專章”處理而已。

　　然而，當(dāng)這些民間團(tuán)體接受民進(jìn)黨提案主張，不論2005年民進(jìn)黨弱勢(shì)執(zhí)政或2016年民進(jìn)黨強(qiáng)勢(shì)執(zhí)政，皆曾將《難民法草案》送進(jìn)臺(tái)立法機(jī)構(gòu)，作為“優(yōu)先法案”，尤其蔡英文執(zhí)政首次將此法送至臺(tái)立法機(jī)構(gòu)“內(nèi)政委員會(huì)”通過草案初審，在“沒有保留任何一條條文”情況下，不需再經(jīng)朝野協(xié)商，送至院會(huì)可徑付二、三讀會(huì)，法案即可通過。然臺(tái)立法機(jī)構(gòu)會(huì)期結(jié)束屆期不連續(xù)，此法卻再度胎死腹中。2020年民進(jìn)黨當(dāng)局再度全面執(zhí)政，但卻無再提出重新審議《難民法草案》，以響應(yīng)香港異議人士呼吁。而若在香港爆發(fā)反條例修正風(fēng)波及通過《港區(qū)國安法》之際，民進(jìn)黨若卻再此期間提出重新審議《難民法》，恐加深大陸對(duì)其追求“修法臺(tái)獨(dú)”之疑慮。

　　這對(duì)有意尋求庇護(hù)的香港民眾而言，臺(tái)灣社會(huì)欠缺透明及合理庇護(hù)機(jī)制。先前媒體曾傳出5名香港反修例抗?fàn)幷哂?月非法偷渡臺(tái)灣，9月臺(tái)行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人蘇貞昌表示臺(tái)灣已設(shè)置專責(zé)機(jī)構(gòu)處理，但有些個(gè)案不能透露，給予實(shí)質(zhì)幫助最重要。如此未透明化處理機(jī)制，引發(fā)臺(tái)灣社會(huì)公共論壇之批判，但民進(jìn)黨則回應(yīng)一旦制定此法，恐為境外敵對(duì)勢(shì)力所滲透，危害臺(tái)灣安全。民進(jìn)黨對(duì)是否制定《難民法》其執(zhí)政前后立場(chǎng)有所分歧，與其說是缺乏政治誠信及承諾;而另一解讀是面臨執(zhí)政所遭遇政治現(xiàn)實(shí)環(huán)境，其政策立場(chǎng)變得更為務(wù)實(shí)，其背后政策思維矛盾即是追求政治自主性與臺(tái)灣安全目標(biāo)沖突，陷入政策兩難窘境。稍有不慎，將沖擊原本就已雪上加霜的兩岸關(guān)系。