建立聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制

　　美軍認為，軍事改革的重要任務(wù)是要理順指揮體制，消除制約軍隊發(fā)展的機構(gòu)性和機制性矛盾。為此，美軍將指揮體制作為軍事改革的核心內(nèi)容，并采取了循序漸進、逐步突破的方式，解決了長期以來軍隊存在的日常管理與作戰(zhàn)指揮權(quán)責(zé)不明、指揮機構(gòu)臃腫、各軍種聯(lián)合不力等問題，建立了高效的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制。

　　早在20世紀40年代末，美軍就開始了構(gòu)建聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的嘗試，經(jīng)過若干次的改革，但始終無法發(fā)揮效能，這致使美軍在一系列的戰(zhàn)爭和軍事行動中受挫。越南戰(zhàn)爭中，美空、海軍因難以實施聯(lián)合作戰(zhàn)，受到了廣泛的批評；1980年伊朗營救人質(zhì)行動慘遭失敗，更是將美軍推向了風(fēng)口浪尖；1983年，美軍入侵格林納達，原本是一次聯(lián)合作戰(zhàn)行動，但由于各軍種在聯(lián)合執(zhí)行任務(wù)的問題上難以達成一致，最后不得不在格林納達島中部畫出一條分界線，陸軍和海軍陸戰(zhàn)隊各負責(zé)一半。在行動中，各軍種因相互缺乏配合，造成了100余人的傷亡。

　　一連串的失敗教訓(xùn)引發(fā)美軍高層的深刻反思，他們發(fā)現(xiàn)，問題的根源在于指揮體制的不完善。他們認為：“體制的問題，只有通過自上而下的改革才能徹底解決。”鑒于此，美國于1986年10月頒布了《戈德華特——尼科爾斯國防部改組法》，從制度上對美軍的指揮體制進行規(guī)范。這一法案也因此被認為是“二戰(zhàn)以來美國具有里程碑性質(zhì)的國防立法”，成為美軍由單一軍種作戰(zhàn)走向聯(lián)合作戰(zhàn)的“分水嶺”。

　　按照該項法案的要求，美軍首先從國家領(lǐng)導(dǎo)體制入手，理順了軍隊“養(yǎng)兵”和“用兵”之間的關(guān)系，建立了軍政、軍令兩種相對分立的指揮系統(tǒng)，形成了由總統(tǒng)和國防部長到各軍種部→各戰(zhàn)區(qū)軍種司令部→建制部隊的行政管理和后勤保障鏈路，以及總統(tǒng)和國防部長通過參聯(lián)會→戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合司令部或職能司令部→作戰(zhàn)部隊的作戰(zhàn)指揮鏈路。

　　在局部戰(zhàn)爭中，總統(tǒng)和國防部長首先通過參聯(lián)會將命令下達給聯(lián)合作戰(zhàn)司令部，聯(lián)合作戰(zhàn)司令部根據(jù)任務(wù)提出兵力需求，再由參聯(lián)會指示各軍種部確定哪些部隊參戰(zhàn)，部隊到達作戰(zhàn)地域后，戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)司令部將對所轄各軍種部隊和其他配屬及支援力量進行聯(lián)合編組，并實施統(tǒng)一的指揮。

　　在美軍的這一指揮體制中，部隊平時的管理和戰(zhàn)時的指揮分屬不同的職能機構(gòu)。為確保聯(lián)合作戰(zhàn)指揮的高效性，解決政令分離后部隊作戰(zhàn)執(zhí)行力的問題，美軍還配套建立了嚴格的運行保障機制，規(guī)定陸、海、空各軍種部只能負責(zé)本軍種部隊的建設(shè)問題，無權(quán)指揮部隊作戰(zhàn)，聯(lián)合作戰(zhàn)的指揮由戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合司令部專職實施。此外，美軍還規(guī)定部隊到達戰(zhàn)區(qū)后，要高度服從戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)司令部的指揮。戰(zhàn)后，戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)司令部要向參聯(lián)會遞交各參戰(zhàn)部隊詳細的行動報告，對部隊的作戰(zhàn)情況、指揮官的指揮能力進行客觀地評價，并據(jù)此作為軍官提升任免的重要依據(jù)。

　　美軍實行軍政、軍令相分離的指揮體制，正是考慮到了軍隊“養(yǎng)兵”和“用兵”兩者間的不同特點和內(nèi)在要求，通過將作戰(zhàn)指揮權(quán)集中統(tǒng)一，將指揮機關(guān)職能單一化，避免了兩個系統(tǒng)因職能重疊從而導(dǎo)致效能的降低，有利于提升聯(lián)合作戰(zhàn)的指揮效率。

　　通過改革，美軍的指揮體制雖已基本定型，并趨于制度化，但并不意味著這種體制始終一成不變。美軍規(guī)定，每兩年就要進行一次評估，看其運作是否適應(yīng)當(dāng)前面臨的安全挑戰(zhàn)、技術(shù)的發(fā)展以及戰(zhàn)略調(diào)整的需求，以此來決定哪些機構(gòu)應(yīng)該保留或擴充、哪些機構(gòu)應(yīng)該被裁撤或合并。美軍近十幾年來的一系列改革動作，如把航天司令部并入戰(zhàn)略司令部；建立北方、非洲司令部；撤銷聯(lián)合部隊司令部都是兩年一次評估的結(jié)果。

　　優(yōu)化部隊規(guī)模結(jié)構(gòu)

　　二戰(zhàn)結(jié)束以來，美軍為謀求并維持全球的領(lǐng)導(dǎo)地位，針對不同時期的戰(zhàn)略目標和任務(wù)需求，在不斷反思戰(zhàn)爭實踐的基礎(chǔ)上，按照戰(zhàn)時擴充、戰(zhàn)后縮減及各軍種協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，對軍隊規(guī)模結(jié)構(gòu)進行調(diào)整和優(yōu)化，解決了軍隊數(shù)量究竟多大才算合適、結(jié)構(gòu)如何才比較合理等建設(shè)發(fā)展的重大問題。

　　隨著戰(zhàn)爭形態(tài)和作戰(zhàn)方式的不斷演變，美軍越來越意識到，現(xiàn)代戰(zhàn)爭對軍隊的要求是小型、精干、靈活，這與二戰(zhàn)和冷戰(zhàn)時期追求軍隊數(shù)量龐大已大不相同，保持一支規(guī)模適度、比例協(xié)調(diào)，能夠應(yīng)對各種戰(zhàn)爭和非戰(zhàn)爭軍事行動的力量，是軍隊未來發(fā)展建設(shè)的主要趨勢，軍隊的編制結(jié)構(gòu)必須要由“數(shù)量型”向“效益型”的方向轉(zhuǎn)變。

　　為此，美軍在改革中，按照以陸軍和國防部機關(guān)作為裁撤重點，其他軍種規(guī)模適度壓縮的原則，對軍隊進行了持續(xù)性的“瘦身”。經(jīng)過多次調(diào)整，美軍現(xiàn)役部隊的數(shù)量已下降到132萬人。其中，陸軍部隊的員額被削減至50萬，是陸軍1940年以來的最小規(guī)模；國防部機關(guān)重點裁撤了高級指揮、保障及管理機構(gòu)，削減了近20%的軍官和文職人員。

　　削減規(guī)模后，美軍的整體結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，海、空軍所占的比重進一步增加。目前，美陸、海、空、海軍陸戰(zhàn)隊的數(shù)量，分別占總兵力的38%、24%、24%和14%，基本實現(xiàn)了各軍種均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。同時，不同軍事類別人員間的結(jié)構(gòu)也更趨合理，官兵之間的比例調(diào)整為1∶4.7，接近了西方其他主要國家軍隊官兵比例1∶5的總體標準。文職人員所占的比重也得到了一定程度的提升，與現(xiàn)役軍人的比例達到了1∶1.8，實現(xiàn)了軍官、士兵和文職人員結(jié)構(gòu)的合理配置。

　　為實現(xiàn)壓縮編制員額的總體目標，美軍在改革中采取了“多法并舉”的方式。除了按照計劃，有針對性地裁減技術(shù)裝備程度相對落后的作戰(zhàn)部隊及后勤保障部隊外，還采取了將一些非戰(zhàn)斗崗位的軍官轉(zhuǎn)成文職人員；從控制“源頭”入手，減少軍事院校及候補軍官學(xué)校的招生員額、壓縮后備軍官訓(xùn)練團培訓(xùn)規(guī)模等方法，達成了裁軍的目的。同時，美軍還出臺了“自愿退休獎勵”“自愿離職獎勵”“特別離職獎金”等一系列鼓勵官兵主動退出現(xiàn)役的輔助措施，對削減軍隊員額也起到積極的促進作用。

　　美軍在撤編減員的過程中，為確保能夠最大限度地保持部隊的戰(zhàn)斗力，并沒有一味采取“一刀切”的政策，而是將裁減下來的部分軍官和士兵，按照專業(yè)特長和任務(wù)需要，擇優(yōu)充實到特戰(zhàn)、網(wǎng)絡(luò)等“新質(zhì)”作戰(zhàn)力量以及其他作戰(zhàn)部隊當(dāng)中，在達成縮減員額目的的前提下，避免了專業(yè)人才的過度流失。