過度關(guān)注起征點(diǎn)將誤導(dǎo)個稅改革

　　“個稅起征點(diǎn)”僅是諸多稅制要素之一，沒有其他稅制要素的配合，將難以優(yōu)化實(shí)現(xiàn)個稅稅制的整體效應(yīng)，只強(qiáng)調(diào)諸多變量中的一個“起征點(diǎn)”變量，單一維度地過度關(guān)注提高個稅“起征點(diǎn)”問題，將會誤導(dǎo)我國個人所得稅改革。

　　我國迫切需要進(jìn)行綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅改革，按照寬稅基、嚴(yán)征管、體現(xiàn)量能納稅的原則，根據(jù)中央提出的“總體設(shè)計(jì)、分步實(shí)施、創(chuàng)造條件，加快推進(jìn)”的思路實(shí)施個人所得稅改革。寬稅基是指應(yīng)盡可能將個人（家庭）所有收入，包括貨幣性和非貨幣性的收入均納入征稅范圍。納稅主體上可先從以個人為申報(bào)單元，逐漸過渡到由納稅人自主選擇個人或家庭為申報(bào)單元的申報(bào)模式。綜合部分的稅率采用超額累進(jìn)稅率。稅率設(shè)計(jì)原則是簡化征管且保證稅率的有效性。從近期看，應(yīng)盡快將勞動所得歸并，統(tǒng)一征稅辦法，同時(shí)積極創(chuàng)造條件為未來深化改革奠定基礎(chǔ)。

　　賈康 梁季

　　近年來，我國個人所得稅改革成為社會各界高度關(guān)注的熱點(diǎn)話題，尤其是在每年全國兩會期間，關(guān)于提高個稅“起征點(diǎn)”的提案和呼聲，更是將個人所得稅的討論推向高潮。全民關(guān)注個稅，一方面反映了中國公民納稅人意識和民主理財(cái)理念正在深入人心，另一方面也表現(xiàn)出社會各界在討論這一專業(yè)性較強(qiáng)的財(cái)稅問題方面往往陷入非理性、情緒化和非專業(yè)化境況。個人所得稅制在絕大多數(shù)國家的稅收體系中發(fā)揮著調(diào)節(jié)收入分配差距的職能，體現(xiàn)著稅收的公平和量能納稅原則，而這些職能和原則的實(shí)現(xiàn)，必須在經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政學(xué)基本理論指導(dǎo)下科學(xué)設(shè)計(jì)其稅制。“個稅起征點(diǎn)”僅是諸多稅制要素之一，沒有其他稅制要素的配合，將難以優(yōu)化實(shí)現(xiàn)個稅稅制的整體效應(yīng)，只強(qiáng)調(diào)諸多變量中的一個“起征點(diǎn)”變量，單一維度地過度關(guān)注提高個稅“起征點(diǎn)”問題，將會誤導(dǎo)我國個人所得稅改革。

　　現(xiàn)行制度框架下個稅起征點(diǎn)不算低

　　1．我國個稅“起征點(diǎn)”，提高空間有限

　　個稅“起征點(diǎn)”規(guī)范的說法為“工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)”，體現(xiàn)勞動者基本生計(jì)所需、為維持勞動力再生產(chǎn)的基本必要支出。該費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的確定，需要參考全國在崗職工工資水平以及基本生活支出情況。2014年，全國城鎮(zhèn)單位在崗職工年均工資為57361元，相應(yīng)月均工資為4780元，目前每月3500元工薪所得減除費(fèi)用占月均工資的比重為73.2%。綜合分析可知，我國目前工資薪金費(fèi)用減除標(biāo)準(zhǔn)占全國在崗職工人均工資的比重超過80%以上，占2014年在崗職工最高地區(qū)的人均工資的比重超過50%以上。我國目前工資薪金標(biāo)準(zhǔn)家庭費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)既超過全國城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)家庭基本生活支出，也超過支出最高地區(qū)的平均水平。據(jù)此可以得出結(jié)論：在現(xiàn)行個稅制度框架下，我國個稅“起征點(diǎn)”不算低，提高空間有限。

　　2011年9月1日后，將個稅“起征點(diǎn)”調(diào)高為3500元時(shí)，我國工薪階層接受超額累進(jìn)稅率調(diào)節(jié)的納稅人數(shù)，一下降低為2400萬人左右，近些年隨勞動者薪酬水平提高，超額累進(jìn)稅率調(diào)節(jié)覆蓋面應(yīng)有所擴(kuò)大，但也至多為幾千萬人，占全體國民比重僅3—4個百分點(diǎn)，如再顯著提高起征點(diǎn)，則個稅在我國將更多邊緣化，也明顯違背了十八屆五中全會關(guān)于逐步提高直接稅比重的要求。

　　2．提高個稅“起征點(diǎn)”，薪酬高者受益更大，有違個稅初衷

　　由于個人薪酬所得稅適用累進(jìn)稅率，提高減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，有可能降低高薪酬者的最高稅率檔次，從而大幅降低該類納稅人的納稅額度，導(dǎo)致更大的不公平。

　　3． 簡單提高“起征點(diǎn)”而不同時(shí)實(shí)施“收入綜合、分類扣除”的辦法，對不同納稅人可能極不公平。今年全國兩會上財(cái)政部部長樓繼偉在答記者問時(shí)再次指出，簡單提高起征點(diǎn)是不公平的，一個人月工資5000元可以過得還不錯，但如果還要養(yǎng)孩子養(yǎng)老人就非常拮據(jù)，所以在工薪項(xiàng)下持續(xù)提高減除標(biāo)準(zhǔn)不是一個方向。中央關(guān)于個稅改革的指導(dǎo)方針在歷年歷次文件中始終是以“綜合與分類相結(jié)合”為方向，即先把11個分類中可綜合的部分歸堆，施加超額累進(jìn)稅率，這才是調(diào)整起征點(diǎn)時(shí)應(yīng)考慮的大前提。而且，理應(yīng)一并考慮設(shè)計(jì)針對家庭贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)、住房按揭利息負(fù)擔(dān)等的分類專項(xiàng)扣除。

　　4．我國個人所得稅改革必須針對問題綜合施治、統(tǒng)籌設(shè)計(jì)

　　當(dāng)前個稅“起征點(diǎn)”沒有明顯提高的必要和空間，并不意味著我國個人所得稅無需改革。恰恰相反，我國個稅稅制很不完善，導(dǎo)致其不但沒有很好起到調(diào)節(jié)收入分配的作用，沒有很好貫徹稅收的公平原則和量能納稅原則，反而帶來了不公平，甚至導(dǎo)致“逆調(diào)節(jié)”。

　　首先，并沒有將個人所得全部納入個人所得稅計(jì)征范圍，特別需要加大收入再分配調(diào)節(jié)力度的薪酬之外的一些高收入，卻調(diào)節(jié)不到或力度過低。目前，我國個人所得稅包括薪酬、稿酬、經(jīng)營所得等11類。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和個人收入來源多元化，個人收入所得形式非上述11類所能涵蓋。比如，廠主型的富豪，不給自己開工資或僅象征性地開工資，就可以全部或大部規(guī)避超額累進(jìn)稅率的調(diào)節(jié)機(jī)制。又如城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量城市周邊居民獲得大量房產(chǎn)和補(bǔ)償收入，從補(bǔ)償其失地?fù)p失的角度看，房產(chǎn)所得合理合法，但既然有收入（貨幣和非貨幣）就應(yīng)該繳納個人所得稅。此外，按照現(xiàn)行政策規(guī)定，房屋產(chǎn)權(quán)所有人將房屋產(chǎn)權(quán)無償贈與與其有特殊關(guān)系的人（包括：（1）配偶、父母、子女、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女、兄弟姐妹；（2）贈與對其承擔(dān)直接撫養(yǎng)或者贍養(yǎng)義務(wù)的撫養(yǎng)人或者贍養(yǎng)人；（3）依法取得房屋產(chǎn)權(quán)的法定繼承人、遺囑繼承人或者受遺贈人等，均免征個人所得稅。對于這類特殊關(guān)系的受贈者，也應(yīng)區(qū)別對待，比如對未成年或無勞動能力的子女，免征個稅體現(xiàn)親情和人文關(guān)懷，而對于已成年且有勞動能力的子女，在遺產(chǎn)贈與稅缺失的情況下，再免征個人所得稅，則顯然無法體現(xiàn)“量能納稅”（納稅能力強(qiáng)的人多納稅）原則，更是顯失公平：靠辛勤勞動和智慧獲取的收入納稅，而“不勞而獲”的收入免稅。

　　其次，同類收入適用不同的計(jì)稅方法和稅率?，F(xiàn)行個人所得稅法將勞動所得分為三類且分別適用不同的計(jì)稅方法。三類勞動所得包括：薪酬所得、勞務(wù)所得和稿酬，薪酬所得計(jì)稅方法分別為在減除薪酬所得費(fèi)用基礎(chǔ)上適用7級累進(jìn)稅率，勞務(wù)所得在一次性扣除基礎(chǔ)上按適用20%的比例稅率，稿酬適用20%比例稅率，并按應(yīng)納稅額減征百分之三十。在過去薪酬所得占主體的情況下，分別適用不同政策差異及其所導(dǎo)致的征管難度尚不明顯，隨著用工制度和雇傭關(guān)系多元化，薪酬和勞務(wù)之間的邊界越發(fā)模糊，試圖作出清晰界定也越發(fā)困難。

　　第三，同類所得適用不同的政策。典型的例子為財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移所得，近年來，隨著全國二手房交易市場的火爆，房產(chǎn)買賣個人所得稅收入規(guī)模大幅增加。目前對于個人出售家庭非唯一住房需要繳納個人所得稅，計(jì)征時(shí)依能查到原值與否，分別適用不同的計(jì)征方法。能查到原值的房產(chǎn)按照房產(chǎn)差價(jià)（網(wǎng)簽價(jià)-原值）的20%計(jì)征，查不到原值的或公房，按照網(wǎng)簽價(jià)的1%計(jì)征。同一地段相同市場價(jià)的房子，在出售時(shí)，因房屋狀態(tài)不同，個人所得稅稅負(fù)差異巨大。比如，現(xiàn)在網(wǎng)簽價(jià)為400萬的房子，因是房主家庭名下非唯一住房需要繳納個人所得稅，如果是公房，則需繳納個稅4萬元。如果是商品房，較早購入，相應(yīng)原值較低，假設(shè)原值為100萬，則需繳納個稅60萬。如果購入較晚原值較高，假設(shè)原值為300萬，則需繳納個稅20萬。同樣市價(jià)的一套房子，個稅可以從4萬到60萬不等，相差15倍。本來這些政策的出臺，寓抑制炒房（快買快賣）的調(diào)控目標(biāo)在其中，但事實(shí)上恰恰增加了長期居住持有者的稅負(fù)，事實(shí)上起到了“逆調(diào)節(jié)”的作用。從中也可以看出，這些政策已然忽視了個人所得稅制設(shè)計(jì)的基本原則（量能納稅原則），稅負(fù)既與所得類型無關(guān)，也與所得者狀態(tài)無關(guān)，稅負(fù)甚至被一些無關(guān)緊要的因素所決定而大相徑庭。

　　上述僅列舉了我國個人所得稅稅制不完善帶來的部分負(fù)面影響，我國現(xiàn)行個人所得稅制真到了必須綜合施治作出配套改革完善的時(shí)候了。但歷數(shù)自1994年現(xiàn)行個人所得稅基本框架確定以來的歷次改革，除了利息所得稅開征又暫停征收之外，其他改革均是圍繞“起征點(diǎn)”提高而展開，未在“綜合”方面邁進(jìn)。似乎在社會中形成了一種觀念，中國個稅只有“起征點(diǎn)”有問題，中國個稅的問題只有通過提高“起征點(diǎn)”才能解決，而人們恰恰忘記了早在2003年十六屆三中全會便提出的個人所得稅改革目標(biāo)——建立“綜合與分類相結(jié)合”的個人所得稅制。這不能不說，因?yàn)檫^度關(guān)注個稅“起征點(diǎn)”提高，而將民眾注意力引向了錯誤方向，決策部門的大量時(shí)間和精力也消解于解釋和設(shè)計(jì)“起征點(diǎn)”政策上，這實(shí)際上如同舍本而逐末。