作者 蕭衡鐘 華中師范大學臺灣與東亞研究中心研究員，北京大學、中國文化大學博士
中國大陸第十屆全國人大于2005年3月14日通過《反分裂國家法》，轉化過去半個多世紀對臺灣 “促統(tǒng)重于反獨”的政策方針，正式以法律的形方式建構出統(tǒng)一的基調(第一、二條)，遏制臺灣舉辦公投、正名、制憲的意圖與嘗試，并授權國務院、中央軍事委員會決定，采取非和平方式及其他必要措施（第八條）。探究其立法宗旨與適用范圍，不出2004的國防白皮書之外，“制止臺獨是中國武裝力量的神圣職責”，以及“三個堅決”、一個“絕不”，堅決反對任何形式的臺獨分裂活動、堅決反對任何形式的外來干涉、堅決反對任何國家向臺灣出售武器，或與臺灣進行任何形式的軍事結盟，絕不允許任何人，以任何方式把臺灣從中國分割出去，貫穿中共歷任領導人解決臺灣問題的思想。
一、 追本溯源：因應日漸興起的 “法理臺獨”趨勢
《反分裂國家法》的構思，最早可能起源于2002年11月，當時臺灣執(zhí)政的陳水扁剛提出“一邊一國論”，公投、制憲、正名等議題挑動臺海敏感神經，引發(fā)兩岸關系緊張，當時由武漢江漢大學研究臺灣問題的教授余元洲，完成中華人民共和國國家統(tǒng)一促進法（學者建議案），并將該建議案提交全國人大常委會以及國務院臺灣事務辦公室等有關機構，提出了 “主權對等論”的觀點，即中華人民共和國政府，可將臺灣看作是它的特別行政區(qū)，而中華民國政府同樣可將中國地區(qū)看作其特別的政治區(qū)；此外其建議案還要求將臺灣獨立作為一種罪行，任何企圖分裂國家的中國籍人士(建議案中將其定義為中國、香港、澳門和臺灣地區(qū)的全體公民)必須受到懲罰。
2004年12月，中國全國人大常委會公布將審議反分裂國家法草案，并隨后決定提交全國人大審議，這與通常中國大陸平均三年左右的立法程序明顯不符，草案也只經過一次常委會審議，就決定交付人大審議表決?？梢娺@是北京希望通過縮短立法時間來減少外界輿論對該部法案的爭論。
對于臺灣來說，當時忽然得知《反分裂國家法》已經提付全國人大進行立法工作，確實覺得相當突然，距離中國大陸出現(xiàn)將探討國家統(tǒng)一法的聲音，僅半年多一點的時間，中國大陸就由統(tǒng)一法轉向反分裂法，并且提付第十屆全國人民代表大會立法，實在是臺灣始料未及。
對于這樣一部針對臺灣的法律，其名稱的確定也經過了長時間的斟酌，最早時提出的名稱是統(tǒng)一法，此后又有臺灣基本法、反國家分裂法等，法律的名稱最后定案為《反分裂國家法》，主要是為了反應北京政府對兩岸現(xiàn)狀的看法，即兩岸目前處于分治即 “治權的不統(tǒng)一”，但并不是分裂即“主權的不統(tǒng)一”的狀態(tài)，而新法的目的是在于避免出現(xiàn)中國分裂的狀態(tài)。而最終的法律草案也只限于臺灣問題，而沒有涉及港澳、西藏和新疆，按照中國大陸現(xiàn)行的法律體系，中國大陸如出現(xiàn)分裂國家的行為，適用刑法中的“分裂國家罪”或“煽動分裂國家罪”。
2005年3月14日，中國大陸第十屆全國人民代表大會第三次會議的最后一項日程，就是對《反分裂國家法》進行表決，最后表決結果是以2896票贊成、0票反對、2票棄權、3人未按表決器的高票通過，時任國家主席胡錦濤在當天簽署第34號主席令，宣布正式頒布該法，并從即日起生效。
大陸之所以這么快就推出《反分裂國家法》，大略有幾個因素：1.臺灣的民主化促使自主意識與主體意識抬頭，但自主語言的升高及行動升級，卻走向“法理臺獨”方向發(fā)展；2.陳水扁執(zhí)政加快“臺灣獨立”的步伐之快，出乎大陸想象，從2002年8月提出“一邊一國”的主張，2003年6月以后相繼提出“公投反飛彈”、“公投制憲”的要求，雖經北京與美國一再施壓，但仍攔不住陳水扁；3.陳水扁于2004年3月強行舉辦“防御性公投”，“法理臺獨”的走勢難以攔阻，中國大陸如果不迅速采取因應措施，有效警告與反制，則難保此一趨勢不會造成兩岸兵戎相見。
二、反獨促統(tǒng)：領土主權不容分割
大陸先前所采用的“反獨促統(tǒng)”政策，是以外交施壓，使歐洲、美國、日本、東盟國家等，公開表示反對臺灣獨立，更進一步于1999年推出統(tǒng)一法草案，但從擬定的統(tǒng)一法到最后出爐的《反分裂國家法》，法律名稱界定的轉變，具有特定意義。
而統(tǒng)一法是將“統(tǒng)一”視為兩岸未來的唯一選項，而《反分裂國家法》則是將現(xiàn)狀界定為兩岸是合而為一，讓國際社會有形成“中國是維持兩岸現(xiàn)狀”的印象，建立“法理一中”基礎?！斗捶至褔曳ā废狄耘_灣為中國領土一部分為前提的立法，并將兩岸界定為同屬一中，由大陸定調成為立法者、執(zhí)法者與“臺獨”定義的解釋者。就《反分裂國家法》的名稱來看，可認為重點在防止臺灣獨立，但同時也在促進統(tǒng)一，使臺灣實行不同于大陸的制度，高度自治即一國兩制（第五條末段），提出采取非和平方式遏阻臺灣獨立，勾勒出一個中國原則的方針原則進行協(xié)商和談判。
第十屆全國人大三次會議的大會新聞發(fā)言人姜恩柱明確說明，《反分裂國家法》這部法律是一部促進兩岸關系發(fā)展，促進和平統(tǒng)一的法律，是一部反對“臺灣獨立”勢力、分裂國家、維護臺海地區(qū)穩(wěn)定和平的法律，是一部維護國家主權領土完整，符合中華民族根本利益的法律。姜恩柱并再三強調，制定這部法律完全是針對臺灣獨立的分裂勢力分裂國家活動的，絕不是針對廣大臺灣同胞，廣大臺灣同胞是不贊成臺灣獨立的。
且《反分裂國家法》未以“中華人民共和國”為國號，而是在2005年3月14日舉行的第十屆全國人民代表大會第三次會議通過的一部針對臺灣海峽兩岸關系的中華人民共和國基本法律，當天就經中華人民共和國主席胡錦濤簽署并立即予以實施，該法律的主要內容是鼓勵兩岸繼續(xù)交流合作，但同時也首次明確提出了在三種情況下中國可使用非和平方式達到國家統(tǒng)一。
《反分裂國家法》共有10條，首先開宗明義地表明世界上只有一個中國，大陸和臺灣同屬一個中國，中國的主權和領土完整不容“分割”，維護主權完整、促進兩岸統(tǒng)一，是包括臺灣同胞在內的全體中國人民的共同義務與神圣職責。該法第三條將臺灣問題定義為是 “中國內戰(zhàn)的遺留問題”。因此，是中國內部事務，“不受外國勢力干涉”。第五條提出一個中國原則是和平統(tǒng)一的基礎，并許諾和平統(tǒng)一后臺灣將 “可以實行不同于中國的制度，高度自治”。
第六條則要求政府推進兩岸人員的交往，鼓勵和推進經濟合作和直接“三通”，鼓勵和推進教育、科技、文化等各項事業(yè)的交流，并要保護臺灣商人的利益。第七條表明主張通過協(xié)商和平解決兩岸問題，并提出兩岸可在包括結束敵對狀態(tài)、臺灣政治地位、臺灣的國際空間等，六方面來進行協(xié)商談判。
最受矚目的第八條則列明，在三種情況下政府得采取“非和平方式及其他必要措施，捍衛(wèi)國家主權和領土完整”。這三種情況是指，當臺灣從中國分裂形成事實、將發(fā)生可能導致臺灣從中國分裂的重大事變、以及和平統(tǒng)一的可能性完全喪失時。
外界將焦點集中在三大條件中的最后一項，即“和平統(tǒng)一的可能性完全喪失”，這被認為是一項可以被非常靈活解釋的條件。另外第八條也允許國務院在必要時先采取行動，隨后再向國家最高政權機關全國人民代表大會通報，等于授權政府可以先斬后奏，第九條則要求在“采取非和平方式及其他必要措施”時，應盡力保護臺灣人民和外國在臺僑民的生命財產安全。
回顧第十屆人大2005年3月8日對外正式公布《反分裂國家法》的草案內容時，當時外界一般分析，為顧及臺灣人民的感受，避免因措詞強硬導致臺灣人民反感，也為避免加深兩岸關系的緊張對立，大陸最后可能通過“以非和平方式處理兩岸問題”的文字，而不再如以往動輒宣稱“不放棄使用武力”。此種表述見諸于《反分裂國家法》，由表面視之，中國大陸對臺灣的軍事立場似乎較以往緩和，但臺灣執(zhí)政者必須了解，這并不代表日后中國大陸在處理兩岸問題上不再以武力為最后手段，而是這個 “非和平方式”的表述帶給中國大陸在動武上更大的彈性，至于手段為何則更難以捉摸。
三、《反分裂國家法》的法律定位
1、作為特別法
2004年中國大陸發(fā)布全國人大常委會將審議反分裂法草案，是大陸對臺法律戰(zhàn)的標志，代表依法治國下法律化的對臺政策，代表《反分裂國家法》是專門針對臺灣獨立問題擬定的一部特別法，使用《反分裂國家法》而非統(tǒng)一法的名稱，是以法律形式確立中國統(tǒng)一的內涵。
《反分裂國家法》既是針對臺灣公投制憲而來，旨在遏制“法理臺獨”，同時，該法亦同反對臺灣變更“中華民國”的憲法及國號。就憲法最高、國內特別法次之、國內普通法再次、最后為行政規(guī)則的法律位階排序而言，可謂以特別法的形式，作為在八二憲法序言中明文規(guī)定“臺灣是中華人民共和國神圣領土的一部分”之落實，同時更是一種政治宣示。
2、作為普通法與基本法
北京選擇以《反分裂國家法》定名，并由第10屆全國人大第三次會議通過，可視之屬于基本法律性質，若視之為基本法，則與刑法等基本法律效力位階一致，此舉是以中國大陸13~14億人口為整體，而臺灣2300~2400萬人口為部分來看待，如此自然部分是要服從于整體的，當部分要分離，便必須取得整體同意，以整體民意制衡部分民意的用意明顯。
在完成立法程序后，溫家寶主持了第十屆全國人大的最后一次記者招待會，在回答臺灣電視臺記者的問題時，他表示“這是一部加強一個中國和推進兩岸關系的法、是一部和平統(tǒng)一的法，而不是針對臺灣人民的，也不是一部戰(zhàn)爭法”。
另外，美國CNN記者問及美國和日本是否可能干涉，溫家寶回答時再次聲明臺灣問題為中國內政，并指出中華人民共和國政府不希望、也不害怕其他國家的干涉，并指出中國不是好戰(zhàn)的國家，百年來，一直受人欺負，不曾占領別的國家一寸領土。
四、《反分裂國家法》的法律效果
其實，美國也曾在1861年出現(xiàn)過類似的法律，而維護主權與領土完整是所有國家共同的利益。《反分裂國家法》的制定，便是在國際上形成一個中國下統(tǒng)一的基礎，以法律形式宣示將涉及臺灣事務視為是中國內部事務，表示當屆時必須要對“法理臺獨”依法采取非和平方式及其他必要措施時，將盡可能保護臺灣人民生命和財產安全，同時依法保護臺灣同胞在中國大陸之權益，以達由臺灣民眾給臺灣政府壓力之“反獨”、“促統(tǒng)”目的。
同時，《反分裂國家法》既以法律形式確立了中國統(tǒng)一的內涵（第五條），如此一來也排除了學界關于以“東、西德”或“南北韓”、“歐盟”乃至于“邦聯(lián)”、“國協(xié)”等解決兩岸問題模式的討論。
綜觀制定《反分裂國家法》對中國大陸自身得失，正面影響為掌握臺海議題主導權、確保國家發(fā)展腳步不被打亂，營造聯(lián)美反臺獨的統(tǒng)一戰(zhàn)線，并以之為對臺、美之法律依據(jù)，昭告行為準則、塑造法治形象。
當時學界認為，為避免及引發(fā)世界主要國家的強烈反彈，一般分析《反分裂國家法》的條文不會定得太細，而是訴諸于大原則，以降低該法通過后的沖突性，并爭取國際認同。而負面影響為影響臺灣內部對北京的觀感，讓主張“臺獨”人士丑化、污名化此法以誤導、鼓動臺灣民眾的主體意識與民粹民意，也遭美國得以借機施壓并聲援臺灣。
不可諱言的是，《反分裂國家法》確實也授與了中國大陸對臺灣動武的法律依據(jù)，在當時受到國際社會多方批評，認為限縮了北京當局對“臺獨”的解釋，將來會面臨動武與否的難題。但綜觀條文字里行間，中國大陸都以“推動兩岸交流、促進和平統(tǒng)一”為引子，希望能減少武力恫嚇的反效果。
檢視該法條文，內容多數(shù)都強調兩岸交流的重要性，也希望以此作為兩岸邁向統(tǒng)一的途徑，只有在第八條明言“臺獨分裂勢力以任何名義、任何方式造成臺灣從中國分裂出去的事實，或者發(fā)生將會導致臺灣從中國分裂出去的重大事變，或者和平統(tǒng)一的可能性完全喪失，國家得采取非和平方式及其他必要措施，捍衛(wèi)國家主權和領土完整”。
但何謂事實、何謂重大事變，該法并無論及，也事先留下了模糊與彈性的空間，外界認為北京當局有意留下法律的灰色地帶，以利將來的解釋、并有利于將來視臺灣政治社會發(fā)展予以適時、適當之應對。面對臺灣政治情勢的大轉變，《反分裂國家法》的制定，是在回應民進黨主導下，“臺獨”運動在臺灣內部高漲的合理結果。
不論臺灣內部對該法的后續(xù)反應及對臺灣政治演變的影響為何，但中國大陸堅持此法的態(tài)度，并不會因國際社會及臺灣的強烈反對而退縮，因為對中國大陸領導人來說，這不僅是國家核心利益與領土主權完整的問題，更是攸關中國崛起及民族復興下黨的領導、維持政權合法性的歷史大事，因此在處理臺灣問題上，中國大陸只會軟的更軟、硬的更硬來貫徹其兩手策略，并持續(xù)加深給予臺灣同胞居民化待遇的單邊惠臺措施與同等待遇力度。
大陸認為臺當局在教育、行政、文化層面積極推動去中國化，因此對臺政策主要的戰(zhàn)略思考是以相對應戰(zhàn)術來穩(wěn)定兩岸關系，控制兩岸情勢，全力嚇阻臺獨的發(fā)展，建構和平統(tǒng)一的架構。《反分裂國家法》中，賦與國務院及軍委 “先斬后奏”的權力，使其在對臺動武上可視條件的成熟，直接武力相向。
至于所謂的條件，包含如2000年《一個中國原則與臺灣問題》白皮書提出的“動武三個前提”、或向1999年中國大陸《國防白皮書》中提及的臺灣當局“伺機利用憲政改革制造重大臺獨事變”等情況，都可成為大陸使用非和平方式處理兩岸問題的條件，《反分裂國家法》條文內容措詞緩和下其實隱含深層用意，臺灣民眾與執(zhí)政者應該具體認清。
