我們今天所說的首都圈，古代相關(guān)的稱呼很多，有王畿、帝畿、畿內(nèi)、畿甸、京畿等等。古人對首都和首都圈非常重視：“王畿者，四方之本也。京邑者，又王畿之本也”；“京師者，天下之本，而畿甸者又京師之輔也”；“畿甸者，天下根本之地”；“京畿者，天下之根本”。由于首都及首都圈的特殊性和重要性，各個王朝除了在軍事、經(jīng)濟上重視外，在行政區(qū)劃設(shè)置和管理體制上也采取了一些特殊措施。到了清代，更有將直隸地區(qū)行省化的一個過程。
古代首都圈的政區(qū)設(shè)置特點
古代首都圈的政區(qū)設(shè)置大體上說有四個特點。
一是實行行政區(qū)劃層面的特殊制度。包括兩個方面，即首都圈的行政區(qū)劃通名與其他地方不同，職官制度也不一樣。古人認(rèn)為：“王畿千里之地，天子所自治。”多個朝代在政區(qū)通名層面對首都圈進行特別的命名。
秦朝在全國施行郡縣制，兩漢為郡國制。秦朝將首都咸陽附近的地區(qū)稱之為內(nèi)史，西漢改置為京兆尹、左馮翊、右扶風(fēng)，官制也不一樣。唐代全國實行的是州縣制或郡縣制。唐玄宗登基后，改雍州為京兆府，洛州為河南府。據(jù)《唐六典》記載，京兆、河南、太原三府置有府牧（從二品）、尹（從三品）、少尹（從四品下），品級分別與在外的大都督府都督、長史、司馬相同，在外各州設(shè)刺史（按州的等級，分別為從三品、正四品上、正四品下）、別駕、長史、司馬等官缺。京畿各府的官員品級明顯要比各州高。唐玄宗將首都圈政區(qū)命名為府，這一制度為以后多個朝代所繼承。
唐代（選自譚其驤主編《歷史地理圖集》）
值得注意的是，有的朝代實行雙都城制或多都城制，首都以外的都城雖然也實行特殊名稱，但職官有可能是低配。如東漢以河南郡為都城，三輔（京兆尹、左馮翊、右扶風(fēng)，即西漢的首都圈）為陵廟所在，因而“不改其號，但減其秩”（《續(xù)漢書·百官志》）。
二是首都圈的政區(qū)通名與其他地區(qū)相同，但是實行特殊的職官制度。
有的朝代，將全國的高層政區(qū)或統(tǒng)縣政區(qū)統(tǒng)一為同一個通名，首都圈的政區(qū)表面上沒有什么特殊，但是它的職官制度有些特別。
東漢時，以河南郡為都城，行政長官為河南尹，其他各郡的長官為太守。京都西、北、東三面的弘農(nóng)、河?xùn)|、河內(nèi)三郡，也是置尹。這是尊崇京都和京都附近各郡的舉措。東漢后期，逐漸形成州郡縣三級制，此后曹魏和西晉均以司州為首都圈，司州與其他各州一樣實行州制。但是，西晉司州的行政長官為司隸校尉，其他各州為刺史。
隋朝，對京畿地區(qū)先是在開皇三年（583）置雍州，設(shè)有州牧（從二品）、別駕（從四品）等官，佐史共達五百二十四人。同時期的其他各州設(shè)有刺史（按州的等級，分別為正三品、從三品、正四品不等）、長史（正五品）等，其中上州佐史為三百二十三人。顯然，雍州主要官員的官銜與其他各州不同，品級要高，官吏的總數(shù)也多。大業(yè)三年（607）改州為郡，雍州改為京兆郡，設(shè)有京兆尹、京兆丞等官員，佐史降到了二百四十四人，其他各郡設(shè)有太守、丞、尉等官，各郡佐史總數(shù)相應(yīng)降到一百四十六人。
從宋朝開始，以府相稱的政區(qū)逐漸增多，京府與其他府的差異，只能通過職官制度進行區(qū)別。北宋以開封府為首都，設(shè)有府牧一人，從三品；尹一人，從三品；少尹二人，從四品下。但這些都是榮譽性職位，并不常置。實際上的開封府行政長官為權(quán)知開封府事。普通的府僅置知府、通判等官缺。
明代首都順天府設(shè)府尹（正三品）、府丞（正四品）、治中（正五品）、通判（正六品）、推官（從六品）等，普通府設(shè)知府（正四品）、同知（正五品）、通判（正六品）、推官（正七品）。清代仍以北京為首都，順天府、普通府的官缺設(shè)置基本同明代，僅僅裁掉了推官。清代又特別重視京師的管理，從乾隆年間開始，欽派部院大臣兼管府尹事務(wù)，稱為“兼尹”，也就是順天府實際上有兩員行政長官。
三是轄縣數(shù)量比其他統(tǒng)縣政區(qū)為多，而且政區(qū)的等第較高。
歷代首都圈所在的高層政區(qū)或統(tǒng)縣政區(qū)，所轄縣的數(shù)量，往往比其他政區(qū)為多。如此安排的原因，可能是為了首都圈有一個比較大的腹地，便于軍事布防，同時也有“以重觀瞻”之意。如《漢書·地理地》載三輔共轄五十七縣，《隋書·地理志》京兆郡轄二十二縣，《舊唐書·地理志》載京兆府領(lǐng)縣二十，《宋史·地理志》載開封府轄十六縣，轄縣數(shù)都比同時期的統(tǒng)縣政區(qū)要多。只有南宋臨安府成為行在之后，沒有擴大轄區(qū)，仍為九縣，幅員較小。明代改路為府，北方地區(qū)由此出現(xiàn)一批轄有大量州縣的府，因而順天府所轄州縣數(shù)量并無優(yōu)勢。清雍正年間，北方的大府析為兩至三個府或直隸州，每府所轄州縣數(shù)量減少。據(jù)乾隆《清會典》記載，順天府有二十六州縣，其他各府所轄的州縣大多在二十個以下。
宋代（選自譚其驤主編《歷史地理圖集》）
朝廷通過對政區(qū)等第的劃分，可以決定該政區(qū)長官的級別、行政機構(gòu)的規(guī)模（僚屬與其他人員的數(shù)量）、行政經(jīng)費的多少，以及地方官升黜的依據(jù)。唐宋時期對全國政區(qū)的等第劃分是以經(jīng)濟因素，主要是以戶口數(shù)來劃分的。但是首都圈各級政區(qū)等第的劃分標(biāo)準(zhǔn)是政治地位。如唐代以戶口標(biāo)準(zhǔn)將各縣劃分為上中下三等，同時又實行赤、畿、望、緊的制度，首都及陪都所在的各縣為赤縣，也稱京縣，首都及陪都各府所轄的其他各縣為畿縣，不再考慮其戶口的多寡。
元明清時期，采用了一種較為務(wù)實的等第劃分標(biāo)準(zhǔn)。元代將首都圈的府州縣與其他地區(qū)一樣，完全按照戶口多少進行劃分，如至元三年（1266）規(guī)定長江以北州縣，六千戶以上為上縣，兩千戶以上為中縣，以下為下縣。只有兩京縣為赤縣。此后，則以三萬戶、一萬戶為區(qū)分江淮以南上、中、下縣的標(biāo)準(zhǔn)。明清兩代，是以事務(wù)繁簡來確定各種地方官缺的重要與否，京師順天府所轄各州縣除了兩京縣外，也是采用這一原則。
第四，行政區(qū)劃相對穩(wěn)定，當(dāng)社會出現(xiàn)變動時，政府通過管理制度的調(diào)節(jié)加強對京畿地區(qū)的控制。
唐安史之亂后，至德元年（756）置京畿節(jié)度使，領(lǐng)京兆府和同、岐、金、商等州。這個變動，使京畿的區(qū)域由京兆一府?dāng)U大至一府四州，擴大了京畿的腹地，管理體制也由府統(tǒng)領(lǐng)制演變?yōu)榈澜y(tǒng)領(lǐng)制。又如北宋，景德三年（1006）置開封府界提點司，地位相當(dāng)于在外的路，管轄開封府各縣事務(wù)，成為一個特別路區(qū)。此后，或有開封府界建制，或設(shè)京畿路。在這種情況下，開封府知府的主要職能調(diào)整為以管理京師為主?；实v五年（1053）設(shè)置的京畿路，區(qū)域包括京府開封府，同時將京東的曹州及京西的陳、許、鄭、滑等五州作為京師的輔郡，使得首都圈的范圍擴大，共轄四十二縣。唐宋這兩次變化，一方面擴大了首都圈的范圍，同時使得原先的京府行政長官的管轄區(qū)域縮小或職能縮減。類似的還有明代的總督巡撫制度，也是打破了順天府與直隸固有的政區(qū)，形成了京畿地區(qū)的多個巡撫轄區(qū)。
清代直隸地區(qū)的行省化過程
元代的首都圈為大都路，轄十州二十二縣。又將河北、山東、山西、漠南等廣大地域直屬于中書省，稱為腹里，同時設(shè)行中書省管理各地。如此一來，產(chǎn)生了一大片既不屬于行省，又不屬于首都圈，但是由中央直接管理的區(qū)域。
明洪武十三年罷中書省，以所領(lǐng)郡縣直隸六部，全國共有一個直隸地區(qū)及十二個地方高層政區(qū)。永樂元年（1403年）罷北平布政使司，所領(lǐng)府州直隸北京。由此，明代的首都圈有廣義和狹義兩個：廣義的為直隸（北直隸），狹義的為京師順天府。
全國十三個高層政區(qū)，設(shè)有都指揮使司、承宣布政使司、提刑按察司，分管兵、錢谷、刑名之事。此舉解決了元代行省制下地方權(quán)力過于集中的矛盾，隨之而來的是三司鼎立、互不統(tǒng)屬的矛盾的產(chǎn)生。宣德以后，或者邊防有警，或者地方不靖，朝廷派出中央具有一二品大員職銜的總督、巡撫前往相關(guān)地區(qū)，集當(dāng)?shù)氐能妱?wù)、察吏、治民大權(quán)于一身，逐步成為地方上的封疆大吏。直隸地區(qū)由六部直接管轄，也存在著管理不便的諸多問題，先后置有順天、保定、宣大等巡撫，分管直隸地區(qū)和順天府各縣。巡撫分管順天府各縣的后果，是府尹失去了對所屬各縣的考核權(quán)。
崇禎二年（1629）十月，府尹劉宗周上了一道《請修京兆職掌疏》，指出，“國朝定制頗仿前代，然共事之以撫、按，分隸之以五城御史，責(zé)任不無少輕，積而至于今日，不過為各衙門錢糧轉(zhuǎn)輸之地”，認(rèn)為所屬州縣“往往呼之而不應(yīng)，令之而不行，法玩人弛”，原因就是“各屬之賢否不關(guān)臣府，故雖有統(tǒng)轄之名而脈不貫”，“又因臣府之耳目未周，各屬故漫無賢否之狀，而舉劾難行”。請求崇禎帝“特重京兆事權(quán)，許臣衙門得考察屬吏，如撫、按其平日查訪賢否，許臣歲遣風(fēng)力推官，查盤倉庫、獄囚，因得悉其官評，以備舉劾”。劉宗周作為府尹，希望像巡撫、巡按一樣擁有對下屬官員的管轄權(quán)、考核權(quán)，使府尹與知州、知縣成為真正的上下級關(guān)系，才能使政令暢通。次年三月，劉宗周再次向崇禎上疏要求恢復(fù)考核權(quán)。從崇禎年間政治、軍事形勢推測，劉宗周的請求應(yīng)該沒有得到允準(zhǔn)。
光緒《畿輔通志》中的順天府全圖
清代在明代的基礎(chǔ)上，通過職官層面的調(diào)整，逐步將直隸地區(qū)變?yōu)橹彪`省。清康熙年間，直隸地區(qū)與各省職官制度的主要差別，一是總督巡撫，二是布按兩司。
清朝入關(guān)后，京師順天府和直隸地區(qū)設(shè)有宣府、順天、保定三員巡撫，形成三個巡撫轄區(qū)。順治十一年，調(diào)整為兩個總督巡撫轄區(qū)：直隸巡撫（即順天巡撫）管轄直隸八府，宣府鎮(zhèn)仍由宣大總督管理。順治十五年，裁宣大總督，分設(shè)順天、保定兩巡撫。次年由保定（直隸）巡撫管轄宣府鎮(zhèn)。順治十八年，設(shè)直隸總督，裁順天巡撫，以直隸總督、保定巡撫（直隸巡撫）管轄直隸地方?？滴醭醪弥彪`總督，由直隸巡撫管轄直隸全境及順天府在外各州縣。雍正二年十月，因直隸巡撫李維鈞“辦事勤慎，且能訓(xùn)練士卒，整飭營伍”，授為直隸總督，并令提督、總兵官聽其節(jié)制。雍正下諭此為特例。此后，一直未設(shè)直隸巡撫。乾隆二十八年，照四川總督之例，直隸總督兼管巡撫事務(wù)，至清末未變，是為清代八大總督之一。
從明代開始，各省均設(shè)有布政使司、按察司，主管全省錢谷、刑名。康熙八年六月，因直隸地方無布政使司、按察司，將原先存在的通薊道改為守道（直隸守道），總管錢糧；改霸易道為巡道（直隸巡道），總管刑名，均駐扎保定府。在這種官缺架構(gòu)下，直隸守道、巡道起到了其他各省布按兩司的職能，直隸地區(qū)實際上成為一個省。當(dāng)時人已經(jīng)有這種認(rèn)識，康熙五十一年刊刻的《西寧縣志》謂“縣治由炮兒嶺出紫荊關(guān)，至保定省城五百八九十里”，此時駐扎在保定省城的是巡撫與直隸守道、巡道。雍正二年十二月，皇帝下旨：
直隸守道職司通省錢谷，巡道職司通省刑名，即如各省之有藩臬二司也。今若概與諸道員一體，不加分別，似未允協(xié)。蓋向以畿輔重地，不立布政、按察名色。朕思畿輔與各省有何區(qū)別，今應(yīng)更改劃一，著將守道改為布政司，巡道改為按察司。
在雍正的眼里，畿輔的官員架構(gòu)已經(jīng)與各省相同，沒有區(qū)別，因而下旨改設(shè)布按兩司，官缺設(shè)置與各省相同。畿輔地區(qū)完成了由六部“直隸”到行省的過程。
直隸地區(qū)實行省制后，“直隸”這個省名容易引起誤解。乾隆十三年九月，禮部尚書王安國在奏折中說：
明時南北兩京皆不設(shè)布按等官，事由道府直達內(nèi)部，故曰“直隸”，猶直隸州之不隸于府而直隸布政使司也。本朝初沿明制，裁南直隸，增安徽、江蘇兩布政使司。厥后直隸亦設(shè)布按官，事申總督題奏，不直達內(nèi)部矣，而“直省”之名仍舊。此見之尋常文字原無妨礙，惟典禮之書期垂不朽，似應(yīng)核其名實。
建議皇帝給直隸省取個新的名字，達到名實相符的效果。此事雖未實行，但奏折所言反映了當(dāng)時朝廷官員對“直隸省”的認(rèn)識。
光緒《畿輔通志》中的畿輔全圖
直隸總督行政空間的縮小與直隸省的消亡
如前所述，明末隨著順天府和直隸地區(qū)施行總督巡撫制度，順天府尹的行政空間僅僅局限于京城之內(nèi)。進入清代，順天府尹與直隸總督（或巡撫）的行政空間關(guān)系時有調(diào)整。
對府州縣等地方官員來說，錢谷刑名是他們的主要職權(quán)。對總督巡撫等地方大員來說，他們的主要職權(quán)除了錢谷刑名之外，就是對地方官的考核權(quán)和委署權(quán)。在順、康、雍三朝，順天府府尹只有對順天府治中、通判、經(jīng)歷和大興、宛平兩京縣官員進行京察的權(quán)力。直隸總督雖然也有對這些官員的考核權(quán)，但僅僅是形式上的會稿。順天府其他各州縣官員的考核以及與直隸各屬之間的官員相互升調(diào)，大多由直隸總督會同府尹題奏，也就是說此項權(quán)力主要在總督手中。直隸總督實際上主管著順天府屬各州縣官員的升遷，使得順天府尹位高而權(quán)輕。乾隆帝對這種現(xiàn)象有所了解：“向來順天府屬各廳州縣，大率趨承總督。而于府尹雖名為上司，未免心存歧視。”
嘉慶十八年九月的天理教起義，部分起義者攻入紫禁城，對朝廷震動很大。嘉慶為此采取的措施，改變了順天府尹與直隸總督的行政空間格局。得知這些起義者大多居住在順天府固安縣及黃村（今北京市大興區(qū)駐地）一帶后，朝廷首先例行處分順天府、直隸省相關(guān)大員，多任順天府尹被降職，前任直隸總督溫承惠因“順天府屬地方，皆其所轄，著交部嚴(yán)加議處”。
御史陳用光則從制度層面對這次事件進行了反思，認(rèn)為是地方大員對州縣官考察不力，使得才能平庸者也能成為首善之區(qū)的官員。這些官員能力有限，不能防微杜漸：“大興、宛平二縣為首善之區(qū)，向來專循資格，以阘茸無才者授之，安能責(zé)以發(fā)奸摘伏。”這個反思實際上也是清朝官場的習(xí)慣性思維：當(dāng)?shù)胤缴习l(fā)生變亂時，其原因或是州縣官力不能勝任；或是地處偏僻、距府廳州縣治所距離較遠，州縣官有能力而控制不周。順天府為首善之區(qū)，在軍隊布防和政區(qū)設(shè)置上都極為完善，能夠改進的只有州縣官考察升調(diào)這一環(huán)節(jié)。嘉慶于同年十一月批準(zhǔn)了新制定的《順天府屬州縣官考察升調(diào)例》：
查順天府所屬二十四州縣，定例均系直隸總督專主，府尹會銜。嗣后大興、宛平二縣缺出，請歸府尹于所屬之員詳加遴選，出具考語，奏請升調(diào)。其外二十二州縣揀選題調(diào)，均令府尹主稿，總督會銜。如順天府所屬官員無可保題，再咨行總督于通省揀選，令總督主稿、府尹會銜。順天府屬佐雜各缺，亦歸府尹專主辦理。
經(jīng)過此次改革后，順天府全境二十四州縣的正印官和佐雜各官的考核調(diào)補均由府尹主稿、總督會稿，也就是說順天府尹對下屬的人事權(quán)，由大興、宛平兩京縣擴展到整個順天府轄區(qū)。順天府尹由此成為一個完全意義上的順天府行政長官。順天府成為了一個相對封閉、獨立的區(qū)域，只有當(dāng)本區(qū)域內(nèi)挑不出合適官員時，順天府尹才會咨行總督從其他地區(qū)挑選官員進行調(diào)補。此后，順天府尹對屬官的考核權(quán)擴大至相關(guān)道員和四路同知。
經(jīng)過上述改革后，直隸總督名義上仍為直隸全省的行政長官，實際的管轄范圍有所縮小。同治十二年閏六月，李鴻章在給沈葆楨的信中說：“其實有兩京兆分管二十四州縣，熱河都統(tǒng)分管承德府，直省何曾僅止一督。”揭示了直隸省的政治地理格局是由四位大員管理著三個區(qū)域：京師順天府由順天府兼尹、順天府府尹掌控，口外的承德府由熱河都統(tǒng)管理，其余區(qū)域由直隸總督管轄。
民國北京政府時期的京兆地方與直隸省
進入民國后，北京政府于1913年1月頒布《劃一現(xiàn)行順天府屬地方行政官廳組織令》，保留順天府，以順天府尹為長官，順天府與直隸省的關(guān)系一如清代。次年5月，將距離北京較遠的寧河、文安、新鎮(zhèn)、大城四縣劃歸直隸省，同時將原先受直隸行政長官節(jié)制的司法、財政等權(quán)力全部劃歸順天府尹。10月，北京政府公布《京兆尹官制》，將順天府改為京兆地方，下轄二十縣，京兆地方成為一個完全獨立的首都圈行政單位。
直隸地區(qū)的行政長官，在北京政府時期先后稱直隸都督、民政長、巡按使、省長等。1914年，承德等十七縣往屬熱河、察哈爾兩特別區(qū)域，轄境縮小。1928年6月，南京國民政府將直隸省改名為河北省，同時廢除京兆地方，所屬各縣并入河北省。
