從一定程度上講，外資國家安全審查制度是一國外資管理的底線，一般情況下行政管理部門都不愿意觸發(fā)審查。但隨著特朗普政府單邊主義和保護主義抬頭，美歐等國對外資國家安全審查有強化趨勢。
從歷史上來看，美國是最早建立外資國家安全審查制度的國家。其制度在立法體系、程序方面都較完善，成為世界各國效仿的法律制度模板。中國現(xiàn)有的安全審查制度，也對其有所借鑒。
二戰(zhàn)后，美國主要有三部比較重要的外資國家安全審查法律。一是1988 年美國通過的《1950 年國防生產(chǎn)法案》第 721 條的《?？松?弗羅里奧修正案》，將最初的審查決策權(quán)以及調(diào)查職責(zé)，轉(zhuǎn)交給CFIUS。其背景主要是應(yīng)對日本、德國等在美國兼并企業(yè)的高潮。最典型的是1987年日本富士通公司企圖購買仙童半導(dǎo)體公司80%股份，由于仙童半導(dǎo)體公司負責(zé)為美國國防部門生產(chǎn)電腦芯片，這一跨國并購遭致了美國國防部門的大力反對。
二是1992美國通過的《伯德修正案》。這次修正案增加了兩條提起國家安全審查制度的可能性。第一，提出并購的企業(yè)，是其所在國的國有企業(yè)或者受到外國政府控制；第二，該跨國并購可能導(dǎo)致在美國從事州際貿(mào)易的人受到控制，從而影響美國國家安全。
三是2007年通過的《2007年外國投資與國家安全法》。該法案旨在加強CFIUS對于跨國并購安全審查的力度，對“國家安全”界定擴大化，從傳統(tǒng)國防產(chǎn)業(yè)擴大到港口、電信及石油等。這一法律的背景，主要是2001年的“9·11”事件。
客觀說，在這三個階段，美國并未將矛頭直指中國，彼時，日本、德國、英國等發(fā)達國家在美國的并購審查有相當(dāng)數(shù)量，而美國總統(tǒng)直接對中企在美并購行使否決權(quán)的案例也只有三項。
其實美國的邏輯很簡單，我是唯一的全球超級大國，我的市場世界第一，我的貨幣是全球貨幣，來了就要受我的法律約束，不想來還有很多國家想來。
“敏感主體”
其實，該法案在國會中研議多年，但一直未得到大規(guī)模推動，直到特朗普上臺后“大刀闊斧”才加速通過，并被列入國防授權(quán)法。
無疑，對于中國來說，這次的《外國投資風(fēng)險審查更新法案》具有完全不同于以往的意義。
首先是新的冷戰(zhàn)思維。面對“東升西降”的發(fā)展趨勢，美國特朗普政府打著“美國優(yōu)先”的旗號，沒有從自身的體制機制中找原因，而將中國作為美國全方位和全球性的戰(zhàn)略競爭對手。其目的，就是要把中國變成另一個蘇聯(lián)，進而團結(jié)西方國家，盡最大努力遏制中國的崛起、孤立中國。
其次是新的審查權(quán)限。這次美國白宮官員特別強調(diào)，要增強CFIUS的權(quán)限，讓他們能更佳處理相關(guān)事件。事實的確如此，新法案規(guī)定設(shè)立CFIUS基金，自2019年至2023年每一財年提供2000萬美元資金；
同時，法案給予CFIUS更大權(quán)限，確定了四種新型的“受管轄交易”，將“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”劃入“關(guān)鍵技術(shù)”的定義范疇中，規(guī)定了外國投資委對書面申報作出回復(fù)的期限，延長了外國投資委的審查期限，允許提交（在某些情況下可以委托提交）書面聲明，規(guī)定外國投資委有權(quán)收取申報費用，并確立了識別無需申報交易的流程。CFIUS在規(guī)范外國投資敏感科技，尤其是與軍事相關(guān)的敏感科技方面，可以加強審議。
再次是新的重點審查國家。對于中國這個名副其實的“敏感外國投資主體”，美國政府的一系列動作可謂司馬昭之心。更新法案的加強報告要求，商務(wù)部長每兩年（至2026年）應(yīng)向國會和外國投資委提交一份關(guān)于中國對外直接投資的報告，包括對對外直接投資總體狀況說明和按金額、NAICS代碼、類別和政府控制情況分類提供的明細。報告還應(yīng)包括對中國投資模式以及這些模式與“中國制造2025計劃”匹配程度的分析，并確認對全面收集中國投資信息的任何限制。
最后是新的“管轄國際化”趨勢。美國作為唯一的全球超級大國，法律管轄全球化、“長臂管轄”特點突出。新法案在國家安全審查領(lǐng)域，已從原先的“屬地原則”過渡到“效果主義”，針對在美國實施跨境并購、影響在美境內(nèi)企業(yè)實際控制方變化的審查進一步突出。另外，法案規(guī)定要加強與盟友的信息共享。CFIUS在基于國家安全目的及遵守保密要求的前提下，向美國內(nèi)政府機構(gòu)或美國盟友或合作伙伴國的政府機構(gòu)披露信息的能力增強。
如何應(yīng)對
無疑，從當(dāng)下來看，投資戰(zhàn)已經(jīng)正式成為美國在中美貿(mào)易戰(zhàn)外開辟的“第二戰(zhàn)場”，“國家安全”也再次成為美國實施保護主義的借口。那么，在此情況下，中國該怎么辦呢？
答案很簡答，還是兩條成功經(jīng)驗不動搖：深化改革，擴大開放。
早在博鰲亞洲論壇2018年年會主旨演講上，習(xí)近平主席就指出“經(jīng)濟全球化是不可逆轉(zhuǎn)的時代潮流”“中國堅持對外開放的基本國策，堅持打開國門搞建設(shè)”“中國開放的大門不會關(guān)閉，只會越開越大”。也正是在博鰲，習(xí)近平主席在投資方面向世界作出了莊嚴的承諾，大幅度放寬市場準入和創(chuàng)造更有吸引力的投資環(huán)境。
今年，中國政府推出2018版中國的外商投資準入負面清單，限制性條目壓減24%，大幅放寬金融等服務(wù)業(yè)、汽車等制造業(yè)外資股比限制。今年上半年外資投資數(shù)據(jù)也證明了效果，實際使用外資683.2億美元，同比增長4.1%，美國在華實際投資金額同比增長29.1%。
不可否認，“國家安全”是經(jīng)濟安全的底線，但絕對不是借口。正常的外國投資國家安全審查可以理解，但必須明確，濫用安全審查必然會阻礙正常的全球經(jīng)濟秩序，損害投資國以及東道國的利益，破壞國與國之間的商業(yè)信任。
在今天的推進“一帶一路”建設(shè)工作5周年座談會上，習(xí)近平說，共建“一帶一路”是經(jīng)濟合作倡議，不是搞地緣政治聯(lián)盟或軍事同盟；是開放包容進程，不是要關(guān)起門來搞小圈子或者“中國俱樂部”；是不以意識形態(tài)劃界，不搞零和游戲，只要各國有意愿，我們都歡迎。
這也是中國利用外資的積極而開放的態(tài)度。
文/萬喆（盤古智庫學(xué)術(shù)委員、中國黃金集團首席經(jīng)濟學(xué)家）
來源：俠客島
