作者 柳金財 佛光大學公共事務學系助理教授

　　 最近大陸暫停陸客自由行來臺，除臺北市為第三勢力柯文哲執(zhí)政、嘉義縣為民進黨執(zhí)政外，其余包括花蓮、新北、南投、高雄皆屬重災區(qū)。暫停陸客自由行來臺一旦產(chǎn)生“骨牌效應”，且時間拉長沖擊效應越大。

　　 暫停陸客自由行來臺的措施，超出原來一般推估。普遍觀點以為，2018年底臺灣“九合一”地方選舉，國民黨獲得壓倒性勝利贏取15個縣市執(zhí)政權，民進黨則大敗僅剩6席，此將有利于兩岸關系緩和。然而蔡英文不僅公開反對“兩制臺灣方案”，同時表示從未接受“九二共識”，并提出“四個必須、三道防線”，直指“九二共識”就是“一國兩制”，混淆兩岸協(xié)商的“政治基礎”為兩岸“終局安排”。尤其是運用“過境外交”、美國對臺軍售強化“聯(lián)美抗中”戰(zhàn)略思維與布局，運用“國安五法”限縮兩岸交流。同時，民進黨為贏取2020“大選”，不斷傾向獨派與之結盟以求選票極大化，導致兩岸關系更陷入惡性循環(huán)中。

　　 盡管，泛藍執(zhí)政地方帶來兩岸和平發(fā)展曙光，但顯然由于兩岸事務職權系屬“中央層級政府”權限，泛藍執(zhí)政縣市難以發(fā)揮“地方包圍中央”效果，復因泛藍執(zhí)政縣市無法采取集體行動更減損此效應。

　　 首先，盡管地方層級政府由國民黨執(zhí)政，中央層級政府仍由民進黨執(zhí)政，國民黨地方執(zhí)政縣市若能采取集體行動就可能對政局產(chǎn)生“地方包圍中央”效應，尤其是兩岸事務一向為“中央層級”職權，地方難以逾越授權。觀之臺當局對“九二共識”認同與開啟兩岸城市交流之關聯(lián)，當國民黨主政的臺當局堅持“九二共識“，地方執(zhí)政的民進黨執(zhí)政縣市，即使不承認“九二共識”亦可展開兩岸城市交流。換言之，此時產(chǎn)生“搭便車效應”。而當民進黨執(zhí)政的臺當局不認同“九二共識”，即使泛藍掌握地方執(zhí)政，也難以進行深入兩岸城市交流，產(chǎn)生“擴散”效應。“九合一”選后，確實陸客呈現(xiàn)增加趨勢。

　　 其次，泛藍執(zhí)政縣市認同“九二共識”，兩岸城市交流并不存在障礙，但民進黨執(zhí)政縣市并無法與大陸進行交流。大陸歡迎臺灣地方執(zhí)政縣市只要對“兩岸關系性質”、“兩岸城市交流性質”具有正確認識，即可展開城市交流。就任前澎湖縣長賴峰偉即赴大陸參訪，2019年3月南投縣長林明溱、臺中市副市長令狐榮達、高雄市長韓國瑜紛紛赴陸參訪；4月宜蘭縣長林姿妙率百人龐大參訪團赴陸營銷觀光休閑、農(nóng)產(chǎn)品銷售。民進黨執(zhí)政縣市過去在馬英九執(zhí)政時期，幾乎大部分泛綠執(zhí)政縣市長皆至大陸進行城市交流，包括時任臺南市長賴清德、高雄市長陳菊皆曾大陸。然蔡英文執(zhí)政后，幾乎所有民進黨執(zhí)政縣市長皆無法參與城市交流，甚至陳菊主政高雄市辦理“港灣城市論壇”，大陸城市也是集體缺席。

　　 再者，國民黨執(zhí)政縣市盡管承認“九二共識”，但欠缺集體行動難以形成政策壓力，甚至為民進黨當局所“道德勸說”。例如海峽論壇會議召開，媒體原本傳出臺北市、新北市、臺中市、高雄市副市長參與，云林縣長張麗善、金門縣長楊鎮(zhèn)浯、連江縣長劉增應、澎湖縣長賴峰偉皆會以地方首長身份參與。民進黨當局提出“不樂見”地方首長，會去參與具有宣傳“一國兩制”意涵會議。最后僅剩臺北市副市長鄧家基及金門、連江、澎湖三個離島縣縣長參與，其余皆以公務繁忙、正值議會期間無法前往，甚至連推派代表參與也付之闕如。此意謂著民進黨當局的反制措施產(chǎn)生“寒蟬效應”及形成一種嚇阻效果，解離泛藍執(zhí)政縣市的集體行動。

　　 最后，盡管兩岸事務權限在“中央層級”，泛藍地方執(zhí)政能著墨有限，然若國民黨執(zhí)政縣市只要采取一致性行動、發(fā)表聯(lián)合聲明，形成“地方與中央政策路線辯護”，亦可在公共論述中展開話語權爭奪戰(zhàn)。例如泛藍執(zhí)政縣市達15個擁有三分之二地方政治版圖，若采取集體行動具有一致性政策作為，勢必增加民進黨進行政策溝通協(xié)商及懲罰成本。簡言之，“地方包圍中央”策略實質是“泛藍包圍泛綠”，不是縱向中央與地方兩岸路線沖突而已，更是橫向泛綠政黨兩岸政策論述話語權爭奪戰(zhàn)。

　　 國民黨雖取得地方執(zhí)政大權，但在整合地方及贏取總統(tǒng)大選議題上卻存在內(nèi)部派系權力之爭，無法發(fā)揮整體合力，殊為可惜。泛藍執(zhí)政縣市在“九二共識”上具有認同感，面對兩岸城市交流雖也有共識，但卻欠缺一致性集體行動，這反應在海峽論壇參與、暫停陸客自由行僅三離島縣市長至大陸表達意見。國民黨黨中央雖已架構兩岸城市交流協(xié)商機制及平臺，但各縣市或基于黨內(nèi)不同政治勢力、地方利益，仍保有各自理性計算。

　  2019年年初國民黨主席吳敦義在黨內(nèi)召開兩岸城市交流會議時，出席的各縣市長發(fā)言并不踴躍，淪為主席呼吁點名。如此欠缺一致性集體行動的泛藍地方政治聯(lián)盟，終將為民進黨當局所穿透或松解。國民黨中央應發(fā)揮整合執(zhí)政縣市與黨中央在兩岸交流議題上共識，具有共同政策主張及執(zhí)行，始能發(fā)揮集體議價政策協(xié)商能力，形成政策壓力團體，藉此改變民進黨主政“中央層級”兩岸政策，如此方能發(fā)揮“地方包圍中央”效應。

　　 大陸是否采取系列限制性措施，仍需端賴兩岸當局是否回到兩岸共同政治基礎。若民進黨當局不斷推進“臺獨”活動，激起臺灣民眾對大陸敵意及制造兩岸對立，顯然要取消限制性兩岸措施勢有所困難。盡管如此，大陸對臺政策仍保有彈性與余地。國臺辦記者會提及：“希望兩岸關系早日回到和平發(fā)展正確軌道上來，大陸居民赴臺旅游能夠盡快回復正常、健康的發(fā)展局面。”這顯示暫停陸客自由行并非沒有回轉空間，關鍵在于蔡當局兩岸路線選擇，解鈴還須系鈴人。