“美國優(yōu)先”變成“美國獨行”
美國又退一群，全球軍控再受挫(環(huán)球熱點)
本報記者 高 喬
據(jù)《華盛頓郵報》報道，當(dāng)?shù)貢r間11月22日，美國總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理羅伯特·奧布萊恩發(fā)表聲明稱：“自美國通報退出《開放天空條約》決定已過去6個月。從此刻開始，我們不再是這個條約的締約國。”俄羅斯外交部對此發(fā)表聲明稱，美國退出《開放天空條約》既不利于歐洲安全，也不利于美國自身及其盟友的安全。俄羅斯將密切關(guān)注并分析該條約其他成員國的言行，并根據(jù)俄自身和盟友的安全利益做出相關(guān)決定。
繼退出《中導(dǎo)條約》后，美國此次“退群”再次對全球軍控局勢帶來挫傷，引發(fā)國際社會擔(dān)憂。
美國強勢退群
今年5月21日，美國國務(wù)卿蓬佩奧在一份聲明中指責(zé)俄羅斯違反《開放天空條約》，稱美方將向所有簽約國遞交退約決定通知，并在6個月后正式退出這一條約，除非俄方能重新履行這一條約。
美國對俄羅斯違反條約的指責(zé)主要集中于具體飛行規(guī)定。據(jù)外媒報道，美國對俄羅斯拒絕使用阿布哈茲和南奧塞梯邊界上空10公里長的空中走廊表示不滿，對俄羅斯有關(guān)加里寧格勒州上空飛行距離限制在500公里范圍內(nèi)的規(guī)定也不滿意。美國國家安全事務(wù)助理奧布萊恩認(rèn)為《開放天空條約》是“過時的、有利于對手、但損害美國安全的條約”。
俄羅斯對此回應(yīng)，俄承認(rèn)阿布哈茲和南奧塞梯是獨立國家，根據(jù)條約規(guī)定，偵察飛行不得在距非締約國邊界10公里內(nèi)的范圍進(jìn)行，俄執(zhí)行的正是這一要求。俄羅斯有關(guān)加里寧格勒州上空飛行距離限制在500公里范圍內(nèi)的規(guī)定，與美國對阿拉斯加的規(guī)定是相對應(yīng)的。俄外長早先也曾指出，即便有這種限制，西方伙伴的偵查仍可以覆蓋加里寧格勒州90%的范圍。在美國提出“退群”后，俄羅斯表示，美方的指責(zé)沒有根據(jù)。美方就繼續(xù)履行《開放天空條約》提出的條件“絕對不可接受”。此后幾個月，俄羅斯多次呼吁就《開放天空條約》舉行平等對話，但美國始終沒有予以積極回應(yīng)。
《開放天空條約》簽署于1992年，2002年起生效。締約國可按規(guī)定對彼此領(lǐng)土進(jìn)行非武裝方式的空中偵察。該條約是冷戰(zhàn)結(jié)束后重要的信任建立措施，有助于提升透明度和降低沖突風(fēng)險。美國、俄羅斯和大部分北約國家簽署了這一條約。
據(jù)美國《華爾街日報》報道，根據(jù)條約內(nèi)容，各締約國能夠?qū)Ρ舜祟I(lǐng)土進(jìn)行“非武裝”的空中偵察，以收集與其軍事力量和活動有關(guān)的數(shù)據(jù)。不過，任何國家都要在開展偵察行動72小時前提交申請，還要在行動前24小時提交飛行路線，被偵察國家軍事人員須陪同偵察過程。
美俄互信削弱
“美國退出《開放天空條約》，與美現(xiàn)任政府頻頻‘退群’的總體外交政策有關(guān)；更深層的原因在于，美國締結(jié)條約時考慮的政治和技術(shù)因素都發(fā)生巨大變化。”中國國際問題研究院軍控與國際安全研究中心主任滕建群接受本報記者采訪時分析，政治層面，冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國企圖將俄羅斯融入自身勢力范圍，因此積極推動條約簽署；如今，美俄兩國關(guān)系惡化，政治互信基礎(chǔ)削弱。技術(shù)層面，當(dāng)時美國對于原蘇聯(lián)的監(jiān)控側(cè)重于對來襲導(dǎo)彈的預(yù)警，在地面監(jiān)視方面相對較弱，因此美國希望通過開放天空飛行活動，加強對俄羅斯的偵查和監(jiān)視。如今，美俄間偵查監(jiān)視的技術(shù)手段差距拉大。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國大力發(fā)展包括“天基紅外衛(wèi)星”在內(nèi)的對地監(jiān)控系統(tǒng)，美國對地面目標(biāo)的識別率已在米級以內(nèi)的水平。美國已不需要通過該條約進(jìn)行偵察。
據(jù)俄新社報道，俄羅斯與締約國的合作仍在繼續(xù)。7月起，俄羅斯在丹麥、法國、捷克、匈牙利、芬蘭和德國上空進(jìn)行了偵察飛行，而且德國還允許俄羅斯飛越美國駐歐洲最大的基地拉姆施泰因上空。法國、德國和羅馬尼亞則在俄羅斯上空完成了聯(lián)合飛行。
滕建群表示，目前俄羅斯仍然留在條約中，一方面顯示出其尊重條約的多邊主義框架，占領(lǐng)道義制高點；另一方面對其他條約參與國提出具體的要求和限制，如條約的歐洲締約國允許俄羅斯繼續(xù)飛越美國在歐洲的軍事基地，歐洲締約國不向非成員國的第三方國家(包括退約后的美國)移交其偵察飛行的相關(guān)資料。
莫斯科國際關(guān)系學(xué)院國際研究所高級研究員安德烈·巴克利茨基認(rèn)為，盡管美國退約帶來了一些不確定性和風(fēng)險，但繼續(xù)留在條約內(nèi)對俄羅斯更為有利。一方面，歐洲的軍事設(shè)施更靠近俄羅斯邊界，這是令人不安的一個重要因素；另一方面，在同北約對話與合作基本為零的情況下，該條約有助于解決俄羅斯同北約國家接觸線沿線相關(guān)的一系列歐洲安全問題。
多邊機制受挫
對于美國的“退群”，《開放天空條約》34個締約國中多數(shù)國家都表示反對。德國外交部長馬斯表示，德國對于美國退出《開放天空條約》“深感遺憾”，德國針對該條約的立場沒有改變，德國依舊將其視為軍控框架的重要組成部分。比利時、捷克、芬蘭、法國、德國、意大利、盧森堡、荷蘭、西班牙和瑞典10個歐洲國家此前也在聯(lián)合聲明中表示，《開放天空條約》是“信任建立框架至關(guān)重要的部分”，10國將繼續(xù)執(zhí)行條約。
滕建群分析，《開放天空條約》的歐洲締約國主要分為兩大類型，一類是如波羅的海國家、羅馬尼亞等“新歐洲國家”，它們唯美國馬首是瞻，可能跟隨美國退出條約，但受美國國內(nèi)政治影響，目前這些國家對于退出條約態(tài)度較為謹(jǐn)慎。另一類是德國、法國、英國等傳統(tǒng)北約成員國，遵守條約有利于它們與俄羅斯保持軍事互信透明，保持與俄羅斯的穩(wěn)定關(guān)系符合其切身利益，因此這些國家普遍態(tài)度鮮明地表示將信守條約。
美國《大西洋》月刊在一篇題為《“美國優(yōu)先”如何變成“美國獨行”》的文章中寫道，美國的單邊主義行徑迫使其盟友的態(tài)度發(fā)生改變，顛覆了他們長期以來對以美國為首的西方同盟的信念。有分析人士認(rèn)為，喪失條約的限制后，美俄可能進(jìn)一步增加猜疑，加劇兩個大國間的緊張對峙局面，造成多邊機制進(jìn)一步崩塌，甚至直接影響到國際安全，帶來更大的風(fēng)險。
“《開放天空條約》主要涉及軍事互信透明領(lǐng)域，美國‘退群’在美俄兩國戰(zhàn)略互信方面造成破壞和沖擊，令美俄關(guān)系雪上加霜。”滕建群認(rèn)為，美國此舉還將繼續(xù)削弱美國對于盟國的掌控能力，這種單邊做法傷害了歐洲國家的安全利益，美歐間的離心傾向可能大增。作為條約曾經(jīng)的主角，美國的退出，可能削弱條約的活躍程度，大幅降低條約的執(zhí)行效率，同時對全球軍控戰(zhàn)略互信領(lǐng)域的合作和努力帶來負(fù)面影響。
