楊晶華 中國社會科學(xué)院臺灣研究所助理研究員
2018年6月18日，美國參議院以85票同意，10票反對的投票結(jié)果順利通過了參議院版本的“2019財政年度國防授權(quán)法案”（National Defense Authorization Act，簡稱NDAA）（H.R.5515）。此次參議院通過的最后版本內(nèi)容預(yù)計下周才會全文對外公開，但據(jù)悉涉臺部分未作修改。根據(jù)日前公布的版本，“美國國會建議美軍應(yīng)適度參加臺灣軍演”等強(qiáng)化美臺軍事合作的條文內(nèi)容引發(fā)較大爭議。
參議院版本的“2019財政年度國防授權(quán)法案”第1243條的涉臺部分繼續(xù)延續(xù)了去年強(qiáng)化美臺雙邊合作，提升臺灣地區(qū)軍事防御能力的路線。主要爭議點包括：“美國國防部長應(yīng)當(dāng)推動加強(qiáng)與臺灣的安全交流政策，包括適當(dāng)參與臺灣軍演，如年度‘漢光演習(xí)’，臺灣也應(yīng)適當(dāng)參與美國的軍演”；“基于‘臺灣旅行法’，美國國防部長應(yīng)促進(jìn)美臺高階官員及一般官員的往來”；“美國防部長應(yīng)考慮支持派遣美軍醫(yī)療船赴臺，作為‘太平洋伙伴關(guān)系’任務(wù)的一部分”等。在5月24日，美國眾議院通過的“國防授權(quán)法案”第1253條涉臺部分中也有相關(guān)強(qiáng)化美臺關(guān)系的內(nèi)容，但并未包括美臺軍演等。根據(jù)美國的相關(guān)法律規(guī)定，參眾兩院必須協(xié)調(diào)出內(nèi)容一致的版本，再由各自表決，最終將表決通過后的法案送交總統(tǒng)簽字生效。
美國參眾兩院在提交的“國防授權(quán)法案”中夾帶提升美臺軍事關(guān)系，挑釁一中原則的內(nèi)容已經(jīng)不是第一次了。在去年通過的“2018財政年度國防授權(quán)法案”中也有附加“美臺軍艦互訪”的條文。除此以外，美國參眾兩院各委員會還陸續(xù)提出了“2017年臺灣安全法”，“2018年亞洲再保證倡議法案”、“2018年臺灣國防評估委員會法案”等與臺灣相關(guān)的法案。目前距離此屆（115屆）國會會期結(jié)束大概還剩六個月，如果這些法案沒有在會期結(jié)束前走完程序，只能在新的會期中，重新由委員會提案。就目前的進(jìn)度來看，“2019財政年度國防授權(quán)法案”是一定會通過的，因為它是國會每年都會通過的為數(shù)不多的重要法案之一，授權(quán)美國軍事開支。但其余三個目前聯(lián)署困難，進(jìn)展有限。不難發(fā)現(xiàn)對臺灣地區(qū)針對性強(qiáng)的法案推動難度比較大，而以“搭車”方式，夾帶在區(qū)域性強(qiáng)、整體規(guī)劃性強(qiáng)、迫切性強(qiáng)的大法案中一并通過的難度較低，因此這也成為國會近來常用的方式。
美國國會推動提升美臺關(guān)系條款主要是對中國影響力的擔(dān)憂，當(dāng)然也有臺當(dāng)局游說的作用。中國經(jīng)濟(jì)的迅速崛起及兩國實力的此消彼長已引發(fā)國會的高度關(guān)注。5月17日眾議院的常設(shè)情報特別委員會以“中國的全球軍事擴(kuò)張”為題召開聽證會，研究中國對美國重大影響的威脅。而此次的“國防授權(quán)法案”也整體反映了國會對“中國威脅”的憂慮。而蔡當(dāng)局上臺以來，拒不承認(rèn)“九二共識”，并以“柔性”、“隱性”、“迂回”的方式推動“臺獨”發(fā)展，導(dǎo)致兩岸官方交流機(jī)制停擺，產(chǎn)生的負(fù)面影響已引發(fā)執(zhí)政危機(jī)。為了轉(zhuǎn)移內(nèi)部執(zhí)政壓力，蔡當(dāng)局轉(zhuǎn)而尋求美國的支持，以期在中美大國博弈的夾縫中，提升臺灣地區(qū)的“戰(zhàn)略棋子”價值。因此，對于“國防授權(quán)法案”的涉臺條款，蔡當(dāng)局表示樂見其成。但美臺關(guān)系一向是由美國主導(dǎo)并在中美關(guān)系的大框架下進(jìn)行的，戰(zhàn)略起點與目的都是美國利益，并非“護(hù)臺”。
軍演在國際政治博弈上的作用早已超出純軍事功能而成為國家整體戰(zhàn)略的重要組成。軍事聯(lián)合演習(xí)的國家一般為邦交國或是軍事同盟，尤其伴隨敏感區(qū)域、敏感時間或敏感事件等要素，多為強(qiáng)化軍事關(guān)系，鞏固戰(zhàn)略聯(lián)盟。美軍參加臺灣軍演的舉動將是對一中原則嚴(yán)重的破壞。大陸官方多次敦促美方停止對臺軍事聯(lián)系，以免損害中美關(guān)系與臺海和平穩(wěn)定。當(dāng)然，“國防授權(quán)法案”涉臺部分相關(guān)條款的規(guī)定屬于建議性規(guī)定，而非強(qiáng)制性規(guī)定，并不具備強(qiáng)制性法律效力，最終是否實施還取決于美國行政部門的決策。如“臺灣旅行法”生效至今，也并未有臺當(dāng)局期待的美方高階官員赴臺。在備受關(guān)注的“美國在臺協(xié)會”內(nèi)湖新館揭幕式上，美國也僅派出主管教育文化的助理國務(wù)卿羅伊斯赴臺慶賀。但“國防授權(quán)法案”還是對美國行政部門強(qiáng)化美臺軍事關(guān)系施加了推力，并為其尋求實質(zhì)性突破提供了法律依據(jù)，也為中美關(guān)系與臺海和平穩(wěn)定增加了變數(shù)。
