作者 蕭衡鐘
(華中師范大學臺灣與東亞研究中心研究員，北京大學、中國文化大學博士)
美國總統(tǒng)拜登在12月27日簽署了《2022財政年度國防授權(quán)法案》(FY 2022 NDAA)，總價值約7682億美元，是美國國會參眾兩院民主黨人和共和黨人經(jīng)過激烈談判達成的妥協(xié)，拜登稱是落實支持美國國防的關(guān)鍵權(quán)力，當中包含有強化“抗中”、“助臺灣地區(qū)增強自我防衛(wèi)”、“支持邀請臺灣參與環(huán)太軍演(RIMPAC)”等。
“環(huán)太軍演”長達一個月，有二十多國參加，參加人數(shù)高達兩萬五千人，演習過程將受到國際媒體高度注目，臺灣地區(qū)如若獲邀參與，勢必挑動中美關(guān)系的敏感神經(jīng)，更將考驗美國的 “一中政策”。
以“抗中保臺”為主軸的《國防授權(quán)法》
《國防授權(quán)法》為美國國防部次年的年度預(yù)算，授權(quán)法經(jīng)提交國會審查預(yù)算及用途后由參、眾兩院提案表決通過，最后呈送美國總統(tǒng)簽署生效。自從1961年以來，美國連續(xù)57個年度的《國防授權(quán)法》都獲兩院表決通過，因此，已被認定為勢必通過的法案，也正因為如此，提案者會伺機加入“與國防未必直接相關(guān)”之條文或內(nèi)容，以凸顯當前聯(lián)邦政府與國會的共識。
當我們從特朗普任內(nèi)三個年度的《國防授權(quán)法》、以及拜登上任后首個《國防授權(quán)法》中有關(guān)“臺灣部分條文”做比較，可以發(fā)現(xiàn)美國國會對于行政部門的監(jiān)督與要求，且條文內(nèi)容朝逐年如何落實“抗中”的政策施行方向做漸進調(diào)整，由此可看出美國早已將臺灣視為“抗中”的棋子了，并將臺灣地區(qū)給納入其“印太戰(zhàn)略伙伴”之列，正因為如此，也就有了美國要“保臺”的需要了。
例如特朗普上任后，美國國會拋出了2018年“邀請臺灣參加聯(lián)合軍演”的呼吁；2019年則要求“與臺灣加強人道主義救援”、“救災(zāi)合作及醫(yī)療船訪問”、“協(xié)助臺灣開始發(fā)展不對稱戰(zhàn)力及水下作戰(zhàn)能力”，“擴大雙方軍事合作的機會”；到了2020年，更是要求將“美臺互動的實際成效”納入法案規(guī)定中，包括“國務(wù)院及國防部高層與臺灣方面的接觸”、對于“增強臺灣防務(wù)的實質(zhì)幫助”、“網(wǎng)絡(luò)安全議題”等。
而在“保臺”方面，這幾年的《國防授權(quán)法案》在對臺政策雖重復(fù)提及雙方依據(jù)中美三公報、所謂“臺灣關(guān)系法”、及“六項保證”來強化對臺承諾、提高臺灣的自我防衛(wèi)能力，但實已有所偏頗，背離了一個中國政策而偏向了臺灣，其他技術(shù)及行政方面也逐年修正，像是軍售方面除要求流程簡化、隨到隨審?fù)猓?019年也要求強化技術(shù)轉(zhuǎn)移，到了2020年直接為臺灣量身訂做軍售品項。
在聯(lián)合訓練部分，除增加軍種派訓數(shù)量及層級擴大外，2020年美國國會更要求美臺軍事接觸成果必須要以能增強臺灣防衛(wèi)為目的，美國國防部也開始主動參與臺灣方面的防務(wù)相關(guān)事務(wù)規(guī)劃，例如發(fā)展不對稱戰(zhàn)力發(fā)展及網(wǎng)絡(luò)安全治理等，顯見美國國防部及國會對于協(xié)助臺灣加強其自衛(wèi)能力的關(guān)注程度正逐年提升。
到了2022年度的《國防授權(quán)法》，為了投注資金擴大太平洋嚇阻倡議(Pacific Deterrence Initiative)以因應(yīng)與中國大陸的戰(zhàn)略競爭，并強化與盟友的合作，包括固與日本、韓國、臺灣地區(qū)等連手圍堵大陸，該法案7682億美元的總價格比拜登政府最初向國會提出的要求多出了250億美元，包含了向“太平洋威懾計劃”提供71億美元資金、以及美國國會“關(guān)于臺灣政策”的聲明。
在《2022年國防授權(quán)法》的第1241條至1252條中，還包含大量涉及印太地區(qū)和臺海兩岸的內(nèi)容，法案建議美國要與臺灣進行實地訓練與軍事演習，包括酌情邀請臺灣參加與“2022年環(huán)太平洋軍演”，“協(xié)助臺灣發(fā)展不對稱防衛(wèi)能力”、“確保臺灣具足夠的自我防衛(wèi)能力”，并促進包括軍事與防務(wù)部門在內(nèi)的美臺官員在戰(zhàn)略、政策與職能層級上的交流。
有計劃地逐步提升臺灣在“印太戰(zhàn)略”中的角色
《2022年度國防授權(quán)法》中并強調(diào)，美國的政策是維持美軍阻止中國大陸武統(tǒng)臺灣、造成既成事實(fait accompli)的能力，因此要求美國國防部長需遞交關(guān)于臺灣防衛(wèi)能力的評估報告給國會，特別是強化防務(wù)規(guī)劃合作、提高美臺軍事力量的互相可操作性與臺灣后備力量，加強美國國民警衛(wèi)隊與臺灣的合作。
這從特朗普上任后的對臺軍售就可以看出較以往不同之處，其品項不同于以往防衛(wèi)性武器或常規(guī)后勤維持零件，先進武器計增售F-16V戰(zhàn)機、M1A2T戰(zhàn)車、人攜式刺針導彈及AGM-88B高速反輻射導彈等項，其中AGM-88B高速反輻射導彈在作戰(zhàn)中功用為對敵方防空武器行源頭打擊，都早已超出過去所謂“臺灣關(guān)系法”規(guī)范“僅售臺防衛(wèi)性武器”的限制了。
此外在提升臺灣偵搜雷達、防空導彈等相關(guān)性能，增加早期預(yù)警能力及協(xié)助戰(zhàn)機飛行員人員培訓方面也多有所進展，特別美國對人攜式刺針導彈的販賣相當慎重，代表美國已在某種程度上“相當信任”臺灣了。
過去，對臺軍售常常成為中美關(guān)系談判的籌碼，但回顧歷任美國領(lǐng)導人，無論政治傾向是否偏向中國大陸，卻都很重視對臺軍售，在“印太戰(zhàn)略抗中”的剛性需求下，特朗普與拜登政府的舉動只是更加確認了美國對于臺灣的重視。因為在“印太戰(zhàn)略”下，美國已將海外軍事力量部署的重心逐步由中東轉(zhuǎn)向亞洲，一方面既要抗衡大陸的軍事崛起、另一方面又需要持續(xù)保有美軍軍事存在的優(yōu)勢。
因此，隨著亞太情勢變化，當“印太戰(zhàn)略”的重心放在軍事合作時，各項政策自然傾向于臺灣，從法案修正、高層互訪、軍售正常化、軍艦穿越臺海到參加軍事演習，除了有助提升軍事合作外，也有去除亞洲盟國對于美國在亞洲影響力下降的疑慮。
美對臺軍事交流從以往迄今，一直受美國國家利益、戰(zhàn)略利益與中國大陸因素的影響，從“圍堵政策”(containment policy)、“交往政策”(engagement policy)到“圍和政策”(congagment policy)，可以發(fā)現(xiàn)美國制衡中國大陸崛起的政策往往圍繞在一中政策以及對臺軍售與軍事交流的議題上，而其中的關(guān)鍵則在于美國行政部門與國會的態(tài)度。
