作者 柳金財 佛光大學(xué)公共事務(wù)學(xué)系助理教授

　 “獨派”大佬辜寬敏所建立“臺灣制憲基金會”，已于4月30日將“制憲意向”公投提案聯(lián)署書，送件至中央選舉委員會。該會表示此為臺灣史上第一次“制憲”意向“公投”，并指出依據(jù)目前“憲法”所界定臺灣與大陸關(guān)系就是“同屬一國”。該會宣稱若該“公投”通過，此顯示臺灣人民對制定新“憲法”具有意愿；至于具體內(nèi)容如何改變，該會宣稱這是下一階段任務(wù)。就此而論，目前所提“制憲公投”的概念及內(nèi)涵仍然相當(dāng)不清，是否涉及領(lǐng)土與主權(quán)變更并等未清晰指涉。然從該會宣稱其目的在于重新制定符合現(xiàn)況的新“憲法”，讓臺灣不再被宣稱為中國的一部分，此可能涉及領(lǐng)土及主權(quán)變動。

　 吊詭的是，“臺灣制憲基金會”承認(rèn)依據(jù)“憲法”對兩岸關(guān)系性質(zhì)界定，其實是“兩岸一國”；然“制憲”目的在于改變臺灣是中國一部分宣稱，這樣“制憲”目的顯然已經(jīng)涉及“改變現(xiàn)狀”而非“維持現(xiàn)狀”。從提案兩個“制憲”意向公投：“您是否同意要求臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人啟動憲法改造工程”、 “您是否同意要求臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人推動制定一部符合臺灣現(xiàn)狀的新憲法”題目名稱來看，皆是“要求臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人”啟動或推動，顯然這是“獨派”試圖施壓蔡英文當(dāng)局。第一案名稱“啟動憲法改造工程”，尚稱中性、包容性亦大；第二案“制定符合臺灣現(xiàn)狀新憲法”，恐是最具高度敏感性政治議題，究竟“新憲法”是“維護(hù)現(xiàn)狀”或“改變現(xiàn)狀”呢？

　  近年來，民進(jìn)黨內(nèi)部有關(guān)“憲政”改造的政治要求，主要有四種模式，不同模式雖由黨內(nèi)政治精英所倡議，未必完全代表派系主張，但也有一定程度關(guān)聯(lián)性。第一種模式為現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)人蔡英文隸屬“英派”所倡議，此涉及“18歲公民權(quán)”、“人權(quán)條款”，未觸及“改變現(xiàn)狀”；第二種模式是前“行政院長”、賴清德隸屬“新潮流”，倡議理順行政與立法關(guān)系；第三種模式則是“行政院”長蘇貞昌之女現(xiàn)任“立法委員”蘇巧慧隸屬“蘇系”所提，其父女在憲政主張上有所差異，蘇巧慧主張廢除“憲法一中框架”。至于第四種模式為黨內(nèi)激進(jìn)派主張“撤廢中華民國”、“制憲公投”、“臺灣正名”，若黨內(nèi)激進(jìn)派串聯(lián)“臺灣制憲基金會”、時代力量、一邊一國行動黨、喜樂島聯(lián)盟、臺澎黨、建國黨、臺盟黨等，這將形成一股“制憲公投”政治力量聯(lián)盟，對蔡英文主張“維持現(xiàn)狀”產(chǎn)生掣肘制約。

　  首先，第一種模式主張建立權(quán)責(zé)相符、分工清晰、有效率的政府體制。蔡英文曾拋出“憲政”改造議題，包括“十八歲公民權(quán)”、“人權(quán)條款”與“票票不等值”等議題。蔡英文提出對“憲政”改革最有共識是“十八歲公民權(quán)”，但批判國民黨沒有配合導(dǎo)致無法跨過“修憲”高門坎。提出不同“憲政”改革的議題，包括“憲政”體制的核心涉及臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人和“行政院長”關(guān)系如何形塑的問題皆可討論。也有學(xué)者建議蔡英文可以針對政府體制、“立法委員”名額、“立法委員”單一選區(qū)兩票制、修“憲”程序等等作為當(dāng)前“憲改”的重點，這些修“憲”成功的可能較高，且不會沖擊兩岸關(guān)系。換言之，這主要集中在“政府體制”改革及提升治理能力，并未涉及“改變現(xiàn)狀”，屬于一種漸進(jìn)主義式局部性修憲改革策略，并未涉及兩岸定位、主權(quán)、領(lǐng)土等變更。

　  其次，第二種模式是前“行政院長”賴清德所主張，應(yīng)暢通立法與行政關(guān)系，提升行政效率，即使保留雙首長制，也應(yīng)由“立法委員”兼任部會首長，其提議傾向“內(nèi)閣制”改革。然賴清德在2019年1月“臺灣制憲基金會”開幕致詞時，曾提出更為前衛(wèi)的“制憲”主張，批判當(dāng)前“憲法”中充斥彌漫“大中國思想”與“臺灣命運共同體”意識沖突，甚至端出民進(jìn)黨在“大選”中曾提出“制憲”要求。然若從選票極大化目標(biāo)來看，正是1996年、2008年兩次“大選”中因提出“公投制新憲”激進(jìn)路線，始導(dǎo)致得票率創(chuàng)新低。

    賴清德所提“制憲”主張內(nèi)容仍模糊不清，尤其涉及領(lǐng)土、主權(quán)變更及兩岸定位論述欠缺明晰。賴清德所稱“制憲”，實質(zhì)上仍停留在修“憲”層次。這樣修“憲”改革仍屬于政府治理能力提升范疇，并未涉及“改變現(xiàn)狀”。賴清德所謂“務(wù)實臺獨”的說法與激進(jìn)“獨派”追求“法理臺獨”、“正常國家”的路線尚有差別，但因激進(jìn)“獨派”或基本教義派曾力拱賴清德，在民進(jìn)黨黨內(nèi)初選挑戰(zhàn)主張“維持現(xiàn)狀”的蔡英文，導(dǎo)致外界以為賴清德為激進(jìn)“獨派”代理人，實際上其憲政主張仍停留在沒有宣布獨立之必要性。

　  再者，第三種模式是“立委”蘇巧慧主張改成“總統(tǒng)制”、廢除“五權(quán)憲法”，并廢除“憲法一中框架”。蘇巧慧等人除主張政府體制改采“總統(tǒng)制”外，“考試院”執(zhí)掌改為行政權(quán)，監(jiān)察權(quán)改隸立法權(quán)，行政、立法、司法三權(quán)分立外，并主張刪去“為因應(yīng)國家統(tǒng)一前之需要”，改為“為因應(yīng)國家施行憲政需要”。同時刪除“中華民國自由地區(qū)”文字，第11條的“自由地區(qū)與大陸地區(qū)”間人民權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也改為“我國與中華人民共和國”人民權(quán)利義務(wù)關(guān)系。雖未提出變更“國號”，但卻分割兩岸主權(quán)與領(lǐng)土重迭性。從“憲法”上改變兩岸關(guān)系定位，由“兩岸一國”轉(zhuǎn)向“兩岸兩國”，從“一中框架”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;兩中框架”憲法。

　  最后，第四種模式為黨內(nèi)“臺獨”聯(lián)盟、正國會所主張，強(qiáng)調(diào)“中華民國”是外來政權(quán)，應(yīng)走向撤廢“中華民國”，變更“中華民國國號”；同時主張“臺灣地位未定論”，應(yīng)建立“一中一臺”兩岸關(guān)系框架；并透過公民投票建立“臺灣共和國”；采取“制憲”方式變更“國號”，限縮主權(quán)及領(lǐng)土范圍。這種模式也涉及變更政府體制，由“五權(quán)分立”走向“三權(quán)分立”；其變動幅度最大，可謂是重新制定新“憲法”。

　  2020年3月“立法院”民進(jìn)黨團(tuán)總召柯建銘曾表示，民進(jìn)黨一定會制定黨團(tuán)版修憲案，也將成立“修憲小組”；目前18歲公民權(quán)各黨團(tuán)皆有共識，但“五權(quán)憲法”變動為“三權(quán)憲法”、“人權(quán)入憲”、政府體制等是否要納入處理，皆會在黨團(tuán)版的修憲案中討論。比較大的問題是，“修憲”的公投門坎非常高，何時舉行“修憲公投”確實需要思考。從民進(jìn)黨黨團(tuán)發(fā)言指出憲政改造局限在“修憲”而非“制憲”，目的在于“維持現(xiàn)狀”而非“變更現(xiàn)狀”。

　  若蔡英文為尋求建立“保臺抗中”政治聯(lián)盟，穩(wěn)固“臺獨”基本教義派支持，從而結(jié)合喜樂島聯(lián)盟、一邊一國行動黨、時代力量及臺灣制憲基金會等政治聯(lián)盟，力推“公投制定新憲”、“獨立公投”等激進(jìn)“臺獨”路線，這必將導(dǎo)致兩岸關(guān)系陷入“戰(zhàn)爭邊緣”風(fēng)險困境困境。民進(jìn)黨當(dāng)局若采取刪除“憲法”增修條文前言“因應(yīng)國家統(tǒng)一之需要”，或限縮“中華民國領(lǐng)土與主權(quán)于臺澎金馬”，皆會被視為是“法理臺獨”、“兩國論”入憲。這將觸及兩岸是否和平發(fā)展，或瀕臨戰(zhàn)爭邊緣，恐陷臺灣安全于明顯而立即的危險。

　  民進(jìn)黨當(dāng)局在“憲改”議題，應(yīng)與泛綠、泛藍(lán)等政治團(tuán)體充分溝通，凝聚共識，不應(yīng)采取“法理臺獨”、“正名制憲”的激進(jìn)路線，挑戰(zhàn)中國大陸對臺政策的底線及紅線，迫使大陸引用《反分裂國家法》第八條采取“非和平方式”處理分離主義。目前民進(jìn)黨黨當(dāng)局推動“憲政”改造模式，究竟選擇何種模式尚有所不清。若是采取第一、第二模式，均屬于漸進(jìn)主義式“憲政”改革模式；無論是采取“總統(tǒng)制”或“內(nèi)閣制”、保留改良式“雙首長制”，因涉及政治體制、政府治理能力及效能改變，并非“改變現(xiàn)狀”，這對兩岸關(guān)系沖擊力度較小。

　  然而，若民進(jìn)黨當(dāng)局采取第三模式恐會觸及國土、主權(quán)等敏感議題，跳脫 “憲法一中框架”，涉及“改變現(xiàn)狀”形成 “兩個中國”，此將對兩岸關(guān)系沖擊力度頗大。若采取第四種模式，此走向“一邊一國論”、“一中一臺”，形同“改變現(xiàn)狀”，其對兩岸關(guān)系沖擊更為劇烈、更為嚴(yán)重。

　  蔡英文曾言帶領(lǐng)“憲政”改革的人，必須“憲政”改革結(jié)論與自身不具利益沖突；且了解現(xiàn)有體制內(nèi)運作及問題，始能有效領(lǐng)導(dǎo)“憲政”改革。而最適合領(lǐng)導(dǎo)“憲政”改革過程與討論，即是連任的領(lǐng)導(dǎo)人；既擁有執(zhí)政經(jīng)驗，也無利害沖突。就此而論，民進(jìn)黨當(dāng)局修“憲”內(nèi)容應(yīng)主要是涉及政府治理能力，及行政與立法互動機(jī)制。中國大陸對臺政策紅線及《反分裂國家法》制約，也對民進(jìn)黨當(dāng)局是否與激進(jìn)獨派“合謀”產(chǎn)生嚇阻作用，故其“憲政”改革路徑應(yīng)是選擇第一或第二“修憲”模式，而非邁向第三、第四“制憲”模式。