3月26日，美國總統(tǒng)特朗普簽署“2019年臺灣友邦國際保障與強化倡議法”（英語：Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative (TAIPEI) Act of 2019，又翻譯為“國際保護及強化臺灣邦交國倡議法”》或“臺灣友邦國際保護暨強化倡議法”，簡稱“臺北法案”）。在全世界都全力抗擊新冠肺炎疫情的特殊時期，美國卻加大對華打“臺灣牌”力度，圖謀利用臺灣問題遏制中國大陸崛起。“臺北法案”表面上是要助臺拓展國際活動空間，但本質上卻只把臺灣當成“以臺制華”的一個籌碼，是要把臺灣“棋子化”的地位法律化，讓臺灣難以逃脫美國的掌控。
一、聚焦“美國利益優(yōu)先”而非“臺灣利益優(yōu)先”
回顧“臺北法案”的立法過程（從理論上來講，特朗普已經正式簽署，該法案已經成法而不再是法案，但為稱呼方便，本文還是將之稱為“臺北法案”，而非“臺北法”。），可謂一波三折，歷經兩年多，至今未能全部完成，下面分別從參議院、眾議院和總統(tǒng)的層面，分別對其立法過程進行簡要描述。
一是參議院層面。2018年5月，美國參議員科里·賈德納、馬可·盧比奧、約翰·科寧及克里斯·孔斯就聯(lián)合提案“臺北法案”（S.3406），在小組委員會通過后又交付參議院外交委員會審議，由于無法得到更多議員支持，該版本法案最終胎死腹中，不了了之。但賈德納等人并不心甘，2019年5月23日又重新拋出同一名稱的法案（S.1678）。在賈德納等人游說下，該法案于同年9月25日在參議院外交委員會排入審議議程表，獲得委員口頭表決通過，并排入參議院議程表決法案。10月29日參議院以口頭表決、“一致同意”方式通過“臺北法案”。
二是眾議院層面。在參議院持續(xù)推動“臺北法案”的同時，眾議院中的“親臺”議員特別是“臺灣連線”成員也一直在加緊運作。2019年10月18日，眾議員匡希恒提出了眾議院版本的“臺北法案”（H.R.4754），需要眾議院外委會和眾議院籌款委員會同時通過才能提交院會審議。10月30日也就是參議院表決通過的次日，眾議院外交委員會口頭表決無異議通過，此后不久眾議院籌款委員會發(fā)表聲明，稱放棄對這一法案的審議權。2020年3月4日，美國眾議院以415票贊成、0票反對的投票結果，通過法案。由于法案內容有所修改，送回參議院再度表決，隨后參議院在3月11日以一致同意方式通過本法，目前已經送交總統(tǒng)特朗普簽署成為法律。
三是總統(tǒng)層面。對于”臺北法案”，特朗普有三種選項。一是動用否決權。根據美國《憲法》規(guī)定，總統(tǒng)可以否決任何在國會通過的法案，但需要于法案通過后10日（星期日除外）內提出。特朗普若對其否決，該法案將被送回國會重新審議。如果重新審議時，法案獲國會兩院均以三分之二票數通過，總統(tǒng)的否決權則會被推翻，直接自動生效成法。另外，特朗普也可以以趁國會休會的時候單方面否決任何獲國會通過的法案包括”臺北法案”。但從目前種種跡象來看，特朗普動用否決權的可能性微乎其微，因為該法案已經在參眾兩院無異議全票通過，特朗普若是將其否決的話，國會勢必會對總統(tǒng)的否決權進行否決，這樣總統(tǒng)的權威將受到重大沖擊。二是自動生效。特朗普若在收到法案十天之內，既不簽署，也不否決，則該法案自動生效，正式成法。這就意味著，只要特朗普不動用否決權，該法案就會自動成法。三是正式簽署。特朗普可以選擇對其正式簽署，以顯示自己對于國會的尊重。
特朗普在最后時刻選擇自動簽署而非讓其自動生效，顯示對華打“臺灣牌”已經不再只是美國國會以“臺灣連線”為代表的“親臺”勢力的訴求，而成為美國行政部門和國會、共和黨和民主黨共同的目標，核心目的就是要“全政府”的模式來利用臺灣問題干擾和遲滯中國大陸的發(fā)展。但從“臺北法案”立法過程來看，這部法律之所以一波三折、耗以時日，最主要的原因就是美國國會一直在思量如何通過這部法律來最大限度的維護和提升美國國家利益。
對比參眾兩院達成的最后協(xié)商版本和最初的版本以及中間過程的幾個版本綜合來看，最終版有一個顯著的特點，就是更加強調“美國的利益”。如在第五條的第二款寫道，“在適當的情形下，對于顯著強化、增進或升級與臺灣關系之國家，應考慮以符合美國利益的方式并與國會諮商，提升美國與此類國家之經濟、安全及外交交往”。這里規(guī)定的非常明確，就是對于那些提升與臺灣關系的國家，只有在符合美國利益的前提下，美國行政部門才能夠提升與這些國家的關系。反言之，若是不符合美國的利益，那么美國就可以對之不管不問。
由此可見，“臺北法案”雖然名稱上是以臺灣為主題，但美國考慮的基本出發(fā)點和最高考量卻是美國利益而非臺灣利益。這樣就意味著未來只有在符合美國利益的情況下，美國才會落實這部法案的過程中；如果是在落實的過程中，出現(xiàn)了與美國利益相抵觸的情形，美國就可以不去落實。也就是說，未來美國是否會落實“臺北法案”以及落實的力度是大是小，都完全操之于美國所需而非臺灣所需。當與美國利益相違背時，就是臺灣所有“邦交國”都拋棄臺灣，美國不會出手。
二、文本內容含糊不清，對臺承諾一再降級
本文作者詳盡閱讀了“臺北法案”從議員提案、小組審議、委員會通過以及最后院會通過和兩院協(xié)商的所有版本，從中可以發(fā)現(xiàn)一個顯著的脈絡，就是從最早到最后的版本，美國對于臺灣的承諾在逐漸的降級。相較于”臺北法案”最初的幾個版本，在參眾兩院最終達成的版本中，對臺灣的“承諾”明顯打了折扣。
一是在經貿方面。此前無論是參議院版還是眾議院版，都要求美國行政部門與臺灣洽簽自由貿易協(xié)定（FTA），而到最終遞交給總統(tǒng)的版本中，則大幅縮水，最后的表述是“美臺維持強健的經濟關系，對推動雙方經濟成長、創(chuàng)造就業(yè)機會都有正面作用”。由之前的力求FTA，到現(xiàn)在只強調與臺灣維持強健的經濟關系，可見美國國會對于美臺經貿關系的預期目標已經發(fā)生了重要變化，已經不再要求美國行政部門與臺灣洽簽FTA。
二是在對臺“棄臺就陸”國家的態(tài)度方面。2016年蔡英文上臺以后，圣多美與普林西比、巴拿馬、多米尼加共和國、布基納法索、薩爾瓦多、所羅門群島以及基里巴斯等七個國家先后拋棄臺灣。美國出于維護地區(qū)影響力、對抗中國大陸“一帶一路”的政治訴求，打著“替臺固邦”的幌子，公開對相關國家施壓，但最終均以失敗告終。美國國會此次精心醞釀的“臺北法案”，全稱即是“2019年臺灣友邦國際保障與強化倡議法”，核心目的就是要“助臺固邦”。為了達到這一目的，在此前的版本中，美國國會特別強調對于那些拋棄臺灣的國家，美國應該降低（degrade）與這些國家的關系。但最終版本中表述卻是，“在適當的情形下，對于嚴重損害臺灣的安全及繁榮之國家，考慮以符合美國利益的方式并與國會諮商，調整（alter）美國與此類國家之經濟、安全及外交交往”。由此前帶有恐嚇性的降低（degrade）與這些國家的關系，變成現(xiàn)在的調整（alter），可以看出美國的態(tài)度已經變得更加審慎，因為調整的意思不一定是降級，只要稍微有所改變，就算是調整。該法案還特別強調必須以“符合美國利益的方式”，言外之意就是若是不符合美國的利益，則不需要調整與這些國家的關系。
三、構建美國涉臺法律體系，將臺灣困死在美國戰(zhàn)略棋局
“臺北法案”雖然篇幅較短，翻譯成中文只有1400多字，但全文反復重申之前的幾部涉臺法律，主要有：
一是“與臺灣關系法”，強調1979年制定的“與臺灣關系法”聲明，美國的政策是“對于任何采用武力或其他脅迫形式危害臺灣人民安全、社會和經濟秩序的，美國要保持對抗能力”。
二是“亞洲再保證倡議法”，強調美國應該“根據臺灣現(xiàn)在和將來應對來自中華人民共和國威脅的需求，專門制定方案，定期向臺灣出售防御性武器，包括以適當方式支持臺灣發(fā)展和整合非對稱戰(zhàn)力，助臺構建移動的、可存活的、有性價比的戰(zhàn)力”
三是“與臺灣交往法”，要求美國總統(tǒng)“落實‘與臺灣交往法’，鼓勵美國高層官員訪臺”。
但分析這些法律文本可以發(fā)現(xiàn)，美國國會在引述相關條文時，部分是對其進行了刪減，部分是對其進行了改寫，有時候甚至放棄了相關法律中的最重要表述，如“與臺灣關系法”中對于臺灣的政治定位問題，在”臺北法案”中就一個字都沒有引用。但無論怎樣，美國國會之所以在”臺北法案”中反復重申引用此前的多部涉臺法律，其核心目的就是要精心構筑一個由多部法律構成的法律體系，也就是美國的涉臺政策，不是由一部法律來完成的，而是由一系列的法律來支撐的，這樣將為美國繼續(xù)以更大力度插手臺海問題提供更多的法律支撐，也意味著美國正在精心布置一張更大的網，將臺灣徹底的鎖死在其中而無法逃脫。當島內的民進黨當局以及綠營媒體為特朗普簽署“臺北法案”沾沾自喜、“感恩戴德”的時候，殊不知臺灣已經落入了美國費盡心思設置的棋局，未來只能任美國擺布，而沒有任何所謂自主的空間。對于美國而言，臺灣只是一枚棋子，當這枚棋子給美國帶來的收益大于成本時，美國會毫不猶豫的
三、對臺口惠而實不至，象征意義大于實質意義
如果僅從字面來看的話，”臺北法案”對臺灣釋放出了多項重大利好消息，如把臺灣稱為“國家”（nation），把蔡英文稱為“總統(tǒng)”（president），把美臺關系稱為“官方關系”（official relations）和“外交關系”（diplomatic relations），這些稱謂都是民進黨當局也包括民進黨長期夢寐以求的。因而當”臺北法案”每向前推進一步，蔡英文都會親上前線，向美致謝。
但究其實質而言，“臺北法案”只是給臺灣畫下一張大餅，沒有給臺灣帶來任何實實在在的利益，無論是在經濟、政治，還是在協(xié)助臺灣拓展國際活動空間方面，更多是一種虛詞。
如果回顧一下歷史來看，無論美國通過什么樣的法律來宣稱對臺灣的承諾，最關鍵的還要看是否能夠落實下去。例如，2018年3月美國正式成法的《與臺灣交往法》（Taiwan Travel Act）至今已經過去兩年多，該法核心內容是提升與臺灣高層人員互動層級，此次”臺北法案”中對此又再次重申。但在過去兩年多中，美國并未拉高赴臺人員層級。馬英九執(zhí)政時期，美國曾經指派過內閣級官員、環(huán)保署長麥卡錫訪臺，但蔡英文上臺至今，美國卻并未指派一位內閣級官員訪臺。
再以美國對臺軍售為例，無論是“與臺灣關系法”還是“亞洲再保證倡議法”以及此次“臺北法案”，都明確要求強化對臺軍售。但歷史經驗表明，幾乎美國每次對臺軍售，臺灣都會淪為“冤大頭”。例如，此前臺灣曾投入1.6萬億美元對美采購42套ALQ-131A FMS電戰(zhàn)莢艙，但美國此后卻不斷提高價格，導致同樣的預算最后只能購買12套，數量大幅“縮水”。更讓臺灣當局難以接受的是，美國宣稱該型電戰(zhàn)莢艙僅處于研發(fā)階段，并未實際生產，這就是說臺灣當局耗費巨資購買的，從頭到尾只是一件不存在的商品！最新的消息則是，美國直接撕下了“處于研發(fā)階段”的遮羞布，明確告訴臺灣已經停止研發(fā)電戰(zhàn)莢艙，這就意味著臺灣投入的1.6萬億美元，已經完全打了水漂。
由此可見，對于美臺關系，是否有法律支撐，并非最為重要，最為重要的是臺灣能否在對美關系中凸顯自己的優(yōu)勢和地位。馬英九時期，憑借“親美和陸”政策，在美國和大陸之間兩面討好，美國認為有必要對其進行一定的拉攏，防止其“過度傾中”，因而對臺釋放了多項利好消息。但現(xiàn)在的蔡英文當局選擇對美“一邊倒”策略，讓美國認為反正臺灣已經主動靠攏過來，無需再繼續(xù)拉攏，因而不愿再繼續(xù)通過拉高與臺灣高層互動等來穩(wěn)住臺灣當局。 （作者為臺海問題時事評人）
