上圖：歐盟舉行“黑色刀鋒”軍演。資料圖片

當(dāng)?shù)貢r(shí)間5月6日，歐盟在防務(wù)領(lǐng)域做出個(gè)“大動(dòng)作”：其“永久結(jié)構(gòu)性合作”機(jī)制首次向非歐盟國(guó)家打開大門，邀請(qǐng)美國(guó)、加拿大和挪威3個(gè)北約國(guó)家加入，以加快歐盟在歐洲各地部署軍隊(duì)和裝備的速度。

共同安全與防務(wù)是歐洲一體化進(jìn)程中最敏感、發(fā)展較滯后的領(lǐng)域。但近年來(lái)形勢(shì)的巨變已產(chǎn)生明顯的“倒逼”效應(yīng)，歐盟共同防務(wù)建設(shè)也隨之發(fā)生不少改變。

“老難題”與“新變化”

歐盟共同防務(wù)建設(shè)進(jìn)程不僅受歐盟內(nèi)部具體利益分歧的制約，更長(zhǎng)期受到三大結(jié)構(gòu)性問(wèn)題困擾。

一是歐盟各國(guó)防務(wù)力量普遍弱化。蘇聯(lián)威脅消失，經(jīng)濟(jì)增勢(shì)低迷，歐洲社會(huì)的“后現(xiàn)代”趨勢(shì)和高福利制度引發(fā)的出生率下降和青年人不愿參軍問(wèn)題，導(dǎo)致歐盟國(guó)家軍費(fèi)、兵員和裝備一再收縮。

二是美國(guó)及北約的警惕和掣肘。歐盟共同防務(wù)啟動(dòng)伊始，美國(guó)便劃出紅線，即與北約“不脫鉤”“不重疊”，并且“不歧視”非歐盟成員的北約國(guó)家。其中，“不重疊”的限制作用最直接：面對(duì)機(jī)制完備有效、“集體防衛(wèi)”使命明確的北約，歐盟共同防務(wù)建設(shè)要想找到合適的抓手和突破口并非易事，所謂的“共同防務(wù)”，在很長(zhǎng)時(shí)間里，任務(wù)范疇更多停留在歐盟之外的維和與預(yù)防沖突方面，在歐洲本土防務(wù)問(wèn)題上反倒沒(méi)有太多發(fā)言權(quán)。

三是歐盟內(nèi)部對(duì)身份定位的分歧。歐盟內(nèi)相當(dāng)一部分人深受和平主義思潮影響，將歐盟界定為以“非軍事”方式發(fā)揮國(guó)際影響力的“民事力量”。這導(dǎo)致各成員國(guó)為共同防務(wù)提供資源和參加行動(dòng)時(shí)態(tài)度差異較大。

近年來(lái)，僵持不決的烏克蘭危機(jī)，接二連三的恐襲，揮之不去的難民潮，以及英國(guó)“脫歐”、民粹主義上升等一系列事件，都令歐洲人的不安全感劇增。眾多新興經(jīng)濟(jì)體綜合實(shí)力特別是軍事力量的發(fā)展，也加劇了歐盟對(duì)自身國(guó)際地位的擔(dān)心。

新形勢(shì)帶來(lái)安全認(rèn)知變化。2021年1月“歐洲晴雨表”的民調(diào)數(shù)據(jù)顯示，2019年6月以來(lái)，歐盟民眾對(duì)共同防務(wù)的支持率平均高達(dá)近75%。歐盟智庫(kù)報(bào)告指出：“人們?cè)J(rèn)為共同防務(wù)不過(guò)是歐洲政治一體化的成果，如今卻視之為政治一體化的載體。”

“謀全局”與“補(bǔ)短板”

歐盟自2016年6月出臺(tái)第二版“全球戰(zhàn)略”起，就將防務(wù)自主視為實(shí)現(xiàn)“戰(zhàn)略自主”雄心的基礎(chǔ)和必要前提。在防務(wù)技術(shù)與工業(yè)整合、一體化指揮體制、聯(lián)合部隊(duì)等方面，歐盟取得了一系列實(shí)質(zhì)性新進(jìn)展，共同防務(wù)能力不斷提升。

2017年12月正式啟動(dòng)的“永久結(jié)構(gòu)性合作”，吸引了25個(gè)成員國(guó)參加，是歐盟“升級(jí)版”防務(wù)合作機(jī)制的核心，由新設(shè)立的歐洲防務(wù)基金和防務(wù)合作協(xié)調(diào)年度審查機(jī)制分別為其提供資金支持和建議咨詢，力求克服歐盟內(nèi)部武器采購(gòu)和技術(shù)研發(fā)“碎片化”的弊端。3年多來(lái)，歐盟在“永久結(jié)構(gòu)性合作”框架下已啟動(dòng)3批共47個(gè)防務(wù)合作項(xiàng)目。這些項(xiàng)目體現(xiàn)出歐盟有針對(duì)性地補(bǔ)齊能力體系短板的意圖。

布局未來(lái)硬件基礎(chǔ)設(shè)施。“訓(xùn)練任務(wù)能力中心”負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)歐盟各國(guó)軍人的軍事訓(xùn)練，使之最終掌握標(biāo)準(zhǔn)化的軍事技能和指令，確保溝通和合作順暢。“醫(yī)療指揮中心”旨在通過(guò)快速部署基礎(chǔ)保健和跨國(guó)醫(yī)療工作組等方式，為歐盟地面行動(dòng)提供持久醫(yī)療保障。“后勤樞紐和軍事行動(dòng)支持網(wǎng)絡(luò)”，則希望通過(guò)實(shí)現(xiàn)更高效的無(wú)縫跨境軍事交通運(yùn)輸與物流，改善歐盟戰(zhàn)略后勤支持能力。

提升跨區(qū)域干預(yù)能力。“永久結(jié)構(gòu)性合作”框架下的“軍隊(duì)機(jī)動(dòng)能力”項(xiàng)目提出，對(duì)成員國(guó)開展跨境軍事行動(dòng)所遇到的護(hù)照檢查等行政程序進(jìn)行簡(jiǎn)化和標(biāo)準(zhǔn)化，評(píng)估改善成員國(guó)之間的基礎(chǔ)設(shè)施，以提升各國(guó)軍隊(duì)在歐盟內(nèi)部跨境部署時(shí)的效率。主要由德、法、意、西四國(guó)出兵組建的“歐盟部隊(duì)危機(jī)應(yīng)對(duì)反應(yīng)中心”，旨在建立一支全譜系武裝力量，提升歐盟危機(jī)管控能力。有評(píng)估認(rèn)為，這支力量的最終規(guī)模應(yīng)達(dá)到1個(gè)軍團(tuán)總部、3個(gè)師或9至12個(gè)旅。“戰(zhàn)略指揮控制系統(tǒng)”將充當(dāng)歐盟軍隊(duì)行動(dòng)時(shí)統(tǒng)一高效的新指揮中樞，將為參與國(guó)提供包括情報(bào)、監(jiān)視、指揮和物流在內(nèi)的信息系統(tǒng)，以加強(qiáng)軍事決策過(guò)程，改進(jìn)任務(wù)的規(guī)劃、實(shí)施以及歐盟部隊(duì)的協(xié)調(diào)，提高戰(zhàn)略層面的指揮和執(zhí)行能力。

打造新型作戰(zhàn)力量。“安全無(wú)線電系統(tǒng)”瞄準(zhǔn)網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)領(lǐng)域，希望提供安全的軍事通信系統(tǒng)，改善歐盟各國(guó)部隊(duì)之間的語(yǔ)音和數(shù)據(jù)通信。“無(wú)線電導(dǎo)航解決方案”旨在促進(jìn)歐盟軍用定位、導(dǎo)航與定時(shí)等能力的發(fā)展，并提升“伽利略”系統(tǒng)的公共服務(wù)水平。“歐洲中空長(zhǎng)航時(shí)蜂群無(wú)人機(jī)”將作為“忠誠(chéng)僚機(jī)”，與法德西三國(guó)聯(lián)合研發(fā)的“下一代戰(zhàn)斗機(jī)”組成空戰(zhàn)編隊(duì)。這些都是著眼未來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)要求的項(xiàng)目。

不難看出，這些項(xiàng)目均立足于解決基礎(chǔ)性、全局性和前瞻性的問(wèn)題，更具戰(zhàn)略性意義，體現(xiàn)了歐盟對(duì)自身防務(wù)能力提升重點(diǎn)的認(rèn)知。

“存矛盾”與“引質(zhì)疑”

歐盟共同防務(wù)能力建設(shè)雖然不斷加速，但前文提到的三大結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，均未從根本上得到解決。特別是疫情沖擊之下，歐盟各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不樂(lè)觀，能否持續(xù)加大防務(wù)投入仍有待觀察。歐盟共同防務(wù)能力建設(shè)仍面臨諸多變數(shù)。

一方面，“菜單式合作”“松散化聯(lián)合”特征明顯。“永久結(jié)構(gòu)性合作”框架下的47個(gè)項(xiàng)目中，僅有6個(gè)項(xiàng)目擁有9個(gè)或以上參與國(guó)，約三分之二的項(xiàng)目?jī)H有5個(gè)或以下參與國(guó)。除了法、德、西、意等幾個(gè)防務(wù)領(lǐng)域的“優(yōu)等生”外，其他國(guó)家參與的項(xiàng)目并不多，北歐和東歐國(guó)家的參與熱情更是明顯不足。

另一方面，長(zhǎng)期收益與短期效益的矛盾難解。歐盟27國(guó)目前共有16套坦克系統(tǒng)、28套軍艦系統(tǒng)和19套戰(zhàn)斗機(jī)系統(tǒng)，武器通用程度較差，整合現(xiàn)有系統(tǒng)和避免重復(fù)建設(shè)需久久為功。然而，防務(wù)能力建設(shè)周期長(zhǎng)，其成果短期內(nèi)難以看到。如果未來(lái)形勢(shì)發(fā)展導(dǎo)致政府和公眾對(duì)短期效益的需求增長(zhǎng)，對(duì)共同防務(wù)的投入勢(shì)必受到干擾。

此外，對(duì)于共同防務(wù)力量的運(yùn)用，歐盟各成員國(guó)之間存在更為深刻的矛盾。為克服多國(guó)決策協(xié)調(diào)過(guò)程冗長(zhǎng)遲緩的弊端，2018年6月，法國(guó)、德國(guó)、西班牙、葡萄牙、比利時(shí)、荷蘭、愛(ài)沙尼亞、丹麥等國(guó)聯(lián)合建立了與歐盟管理機(jī)構(gòu)脫鉤的“歐洲干預(yù)倡議”。這雖然有助于提升危機(jī)干預(yù)的效率，但如果類似的“差異性一體化”在未來(lái)成為“新常態(tài)”，也可能引發(fā)對(duì)共同防務(wù)能力建設(shè)的質(zhì)疑。（倪海寧）

資料整理：王哲浩、韓震

制　　圖：賈國(guó)梁

（來(lái)源：解放軍報(bào)）