2010年5月，教育部印發(fā)《關(guān)于組織申報(bào)國家教育體制改革試點(diǎn)的通知》(以下簡稱《通知》)，利用試點(diǎn)帶動(dòng)整個(gè)教育改革的布局逐次展開。在十大改革中，“探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理辦法”被認(rèn)為是民辦教育綜合改革的突破口。浙江省、上海市、深圳市和吉林華橋外國語學(xué)院等“三地一?！北涣袨橹饕圏c(diǎn)。
從《通知》下發(fā)到如今已過去一年多，而對于什么是分類管理，如何引導(dǎo)合理分流等，在民辦教育界仍未達(dá)成一致。即使在被定為試點(diǎn)的上海、浙江和深圳等地，因?yàn)閷Ψ诸惞芾碚J(rèn)識的不同，這一管理辦法也未從紙面走向現(xiàn)實(shí)。
“分類管理是國際上的通行做法，但在我國，分類管理在各地均遇到了不同意見、反彈和抵制?！鄙虾＝炭圃好褶k教育研究院院長胡衛(wèi)告訴《瞭望東方周刊》，許多民辦學(xué)校的舉辦者或出資者并不希望進(jìn)行分類管理，而大多數(shù)政府官員和校長都支持分類管理。這也讓分類管理的探索很難達(dá)成共識，“現(xiàn)在仍處在觀望階段?！?/P>
民辦教育能否公開要“回報(bào)”
早在2009年，對民辦學(xué)校是否要按“營利與非營利”進(jìn)行分類管理的問題就已有過激烈爭論。
2011年1月，國家頒布《中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》，其中第44條提出將“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”。然而，有關(guān)分類的爭議并沒有因此停止。
為什么對“營利與非營利”會(huì)引起如此大的反彈？
新中國的民辦教育肇始于上世紀(jì)80年代，在經(jīng)歷了10年的高等學(xué)校斷檔之后，社會(huì)大學(xué)開始涌現(xiàn)，我國也開始鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與辦學(xué)體制改革，民間資本由此參與教育領(lǐng)域的投資。
“中國以前是‘窮國辦大教育，”胡衛(wèi)說，我國的民辦教育是在國家財(cái)政極其困難、教育資源嚴(yán)重短缺的情況下，通過發(fā)展私營經(jīng)濟(jì)、默認(rèn)出資人經(jīng)濟(jì)利益訴求的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，“當(dāng)時(shí)不論資金的性質(zhì)和來源，只是提倡社會(huì)力量辦學(xué)”。
最早的民辦教育，從高考輔導(dǎo)班開始，逐漸擴(kuò)展至學(xué)歷教育?！拔覈F(xiàn)有民辦學(xué)?；旧蠈儆凇顿Y’辦學(xué)而非‘捐資’辦學(xué)?！闭憬∶褶k教育協(xié)會(huì)會(huì)長黃新茂曾有這樣的論斷。這與西方國家私立學(xué)校的發(fā)展是完全不同的路徑，國外的私立學(xué)校主要是教會(huì)、財(cái)團(tuán)、基金會(huì)和個(gè)人捐資辦學(xué)為主導(dǎo)，從某種角度上講，本質(zhì)是“非營利性”的。
但在我國，即使是在辦學(xué)許可證上注明“不要求取得回報(bào)”的民辦學(xué)校，其舉辦者多數(shù)還是想取得合理回報(bào)的。如上海21所民辦高校中，只有杉達(dá)學(xué)院一家是靠捐資滾動(dòng)發(fā)展起來的，其他全是投資辦學(xué)。
2003年《民辦教育促進(jìn)法》的頒布實(shí)施，為民辦學(xué)校獲取合理回報(bào)提供了法律依據(jù)。該法雖規(guī)定，“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”；同時(shí)，為了吸引社會(huì)資本投資教育，也規(guī)定“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”。
正是這句“合理回報(bào)”引發(fā)了教育投資者們的無限遐想，也促進(jìn)了社會(huì)資本參與民辦教育投資的熱情。然而，我國民辦教育的現(xiàn)行法律法規(guī)和一整套政策都是基于教育的非營利性而設(shè)計(jì)的。即使是《民辦教育促進(jìn)法》關(guān)于“合理回報(bào)”的規(guī)定，在此后長達(dá)8年的時(shí)間里，一直還沒有得到有關(guān)部門的認(rèn)同，處于被“擱置”狀態(tài)。
于是，許多民辦教育機(jī)構(gòu)不敢明目張膽地提賺錢，而是打著公益旗號，注冊為學(xué)校，實(shí)質(zhì)卻是公司化運(yùn)作。關(guān)于“營利性和非營利性”的分類管理，則讓這些民辦教育投資者不得不面臨選擇。
問卷調(diào)查折射出的態(tài)度
今年6月，上海建橋?qū)W院民辦高等教育研究所會(huì)同中華全國工商聯(lián)民辦高教協(xié)會(huì)、上海市工商聯(lián)民辦教育協(xié)會(huì)、江蘇省工商聯(lián)民辦教育協(xié)會(huì)向部分民辦學(xué)校舉辦者就分類管理的態(tài)度進(jìn)行問卷調(diào)查和訪談。
調(diào)查顯示，近20%的被訪者認(rèn)為現(xiàn)在對民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理是有必要的，有近80%的被訪者“不贊成”分類，認(rèn)為“時(shí)機(jī)不成熟”。
同樣，上海教科院民辦教育研究所一份最新的《民辦學(xué)校法人分類管理問題研究》課題報(bào)告表明，有關(guān)分類管理各界尚未形成廣泛共識，仍存在較大意見分歧。
課題組對民辦教育較為發(fā)達(dá)的上海、浙江、廣東三地134所民辦學(xué)校進(jìn)行了問卷調(diào)研，結(jié)果顯示，多數(shù)民辦學(xué)校舉辦者不贊成對學(xué)歷教育進(jìn)行分類管理。
而且，關(guān)于分類管理也存在著較大的地區(qū)差異，“在上海地區(qū)，72.31%的人認(rèn)為時(shí)機(jī)成熟；而在浙江，這一比例只有21.82%，廣東更只有7.14%?！痹撜n題報(bào)告指出。
此外，在談及強(qiáng)制推行分類管理、學(xué)校該如何選擇的問卷調(diào)查時(shí)，民辦教育發(fā)達(dá)的廣東地區(qū)有35.71%的人選擇“退出教育領(lǐng)域”。
“要求民辦學(xué)校在營利性和非營利性之間進(jìn)行選擇，至少是從事學(xué)歷教育的民辦學(xué)校都選非營利性，是政府比較期望的結(jié)果?！鄙虾Ｃ褶k教育研究所對分類管理有著深入研究的研究員董圣足告訴《瞭望東方周刊》。上海市教育系統(tǒng)的一名官員對本刊坦言，“學(xué)歷教育就是非營利性的”。
民辦學(xué)校的兩難抉擇
對大多數(shù)民辦學(xué)校舉辦者來講，分類管理可能會(huì)讓他們陷入兩難境地：選擇營利性，那么民辦學(xué)校就成了“企業(yè)”法人，其行為也屬企業(yè)投資行為了，不僅要按照企業(yè)交稅，而且可能得不到民辦教育政策優(yōu)惠，學(xué)費(fèi)不能無限提價(jià)，招生數(shù)額計(jì)劃不能隨意擴(kuò)大，最后的結(jié)果是投資與營運(yùn)成本增加，無疑也會(huì)加大民辦學(xué)校的投資。
如果選擇非營利性，就意味著舉辦者要放棄合理回報(bào)，甚至擔(dān)心還要放棄學(xué)校資產(chǎn)所有權(quán)，而不再是舉辦者的“私物”，這又會(huì)影響民辦學(xué)校的舉辦者的積極性。
“一些舉辦者希望享受兩邊的優(yōu)惠，他們特別在乎資產(chǎn)所有權(quán)，有些人甚至可以不要求分紅分配，但要求學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬自己所有?！倍プ阏f，要讓民辦學(xué)校舉辦者放棄回報(bào)，不要產(chǎn)權(quán)，相當(dāng)于讓他們捐贈(zèng)掉自己的財(cái)產(chǎn)。
“比如，我自己的5000萬可以捐掉，但你不能要求我所有的股東們都捐掉?！币晃幻褶k學(xué)校舉辦者這樣告訴本刊記者。
21世紀(jì)教育研究院副院長熊丙奇告訴《瞭望東方周刊》，如果分類管理不能調(diào)動(dòng)大多數(shù)教育投資者的積極性，而是迫使他們在政治上采取“鴕鳥”對策、只好采取不負(fù)責(zé)任的不斷對學(xué)?！氨P剝”的手段來獲取利益，那么這種“分類”一定不是國家利益所需要的。
被“擴(kuò)大”的分類管理
盡管面臨巨大爭議，盡管在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中，中央政府也只是很謹(jǐn)慎地提到“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”，但在現(xiàn)實(shí)中，原先只是讓地方先進(jìn)行試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)的意圖被擴(kuò)大了?！坝械牡貐^(qū)尚未進(jìn)行‘探索’性試點(diǎn)就正式下達(dá)結(jié)論性文件?！敝袊褶k教育協(xié)會(huì)副會(huì)長季明明曾對媒體說。
季明明認(rèn)為，當(dāng)前的試點(diǎn)應(yīng)定位于“積極探索”，而非馬上“積極推進(jìn)”，“對涉及11萬余所學(xué)校和機(jī)構(gòu)、數(shù)千萬師生切身利益的一項(xiàng)重大政策的出臺(tái)，中央是慎重的，是需要通過試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)的，進(jìn)而最大限度地降低風(fēng)險(xiǎn)?！?/P>
“分類管理本身是中性的，是為了便于管理和發(fā)展民辦教育?！倍プ阏f，現(xiàn)在分類管理不再僅僅局限于《通知》中所提到的試點(diǎn)范圍，出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的問題。
本刊記者了解到，在江蘇、湖北、安徽、河南、江西、遼寧、四川等諸多省份的《中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中，幾乎都將“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”作為其中的重要內(nèi)容。
董圣足認(rèn)為，由于理論準(zhǔn)備不足，且缺少相應(yīng)的法律依據(jù)和系統(tǒng)配套的政策設(shè)計(jì)，如果不經(jīng)過試點(diǎn)，就貿(mào)然全面推開營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理，不僅可能會(huì)導(dǎo)致民辦教育宏觀管理的混亂，“如設(shè)置審批、法人登記、過程監(jiān)管等無法同步跟進(jìn)，容易出現(xiàn)管理上的真空地帶，還可能導(dǎo)致民辦教育舉辦者及辦學(xué)者產(chǎn)生政策性恐慌，不利于現(xiàn)有民辦學(xué)校的健康發(fā)展和潛在社會(huì)資金進(jìn)入民辦教育領(lǐng)域。”
更重要的是，當(dāng)前民辦教育所面臨的問題，是否通過分類管理就能解決？“分類管理只能是民辦教育發(fā)展中的一個(gè)抓手，中國民辦教育面臨的眾多困境和制約，不是光靠分類就能解決的?！倍プ阏f。
熊丙奇說，進(jìn)行分類管理，只能解決定位問題，不能全面解決民辦教育的平等地位問題。如果實(shí)行分類管理，則需要對《民辦教育促進(jìn)法》進(jìn)行修訂，重新定義民辦教育，將營利性和非營利性的民辦學(xué)校的管理?xiàng)l文寫進(jìn)法律。
董圣足認(rèn)為，目前關(guān)于分類管理的辦法，都是建立在假設(shè)和對西方經(jīng)驗(yàn)的借鑒之上。“如果只是把所謂的‘要回報(bào)’和‘不要回報(bào)’進(jìn)行歸檔，那就并沒有解決為什么要分類的問題?！?/P>
他指出，有關(guān)民辦教育所面臨的法人屬性、教師身份、稅收優(yōu)惠、財(cái)政資助等問題，都不能依靠分類管理來解決。
分成三類而不是兩類能解決問題嗎
一些民辦教育業(yè)內(nèi)人士指出，要從根本上解決民辦高等學(xué)校從招生、學(xué)科建設(shè)到教師待遇等方面的“平等待遇”，首先要解決的就是民辦高等學(xué)校的“法人地位屬性問題”。
黃新茂認(rèn)為，首先要糾正民辦學(xué)?！懊褶k非企業(yè)”這一“非驢非馬”的定性，明晰營利性和非營利性兩類民辦學(xué)校的法人屬性。
法人地位不清，也導(dǎo)致了民辦學(xué)校在許多方面受到“歧視”。尤其是近年來，隨著國家對公辦教育加大投入，民辦教育與公辦教育的差距日益明顯，不僅使得民辦學(xué)校招生出現(xiàn)困難，還出現(xiàn)了民辦學(xué)校教師跳槽至公辦學(xué)校的“回流潮”。
上海東海職業(yè)技術(shù)學(xué)院院長項(xiàng)家祥告訴《瞭望東方周刊》，這幾年，東海學(xué)院的招生人數(shù)一直在下降，“去年下降了70多個(gè)人，今年下降了200多名?！?/P>
雖然國家也逐漸重視對民辦學(xué)校的投入，但與公辦學(xué)校相比仍是小巫見大巫?！皣医o公辦學(xué)校的生均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼約在2.5萬～3萬元/人，這比民辦學(xué)校高出一倍多。”項(xiàng)家祥說。
“但如果民辦學(xué)校沒有落實(shí)法人產(chǎn)權(quán)，政府也不敢隨便加大投入。”上海市教育委員會(huì)副主任高德毅告訴《瞭望東方周刊》，因?yàn)榉ㄈ藲w屬不清，政府就很難對學(xué)校資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，也擔(dān)心一些民辦學(xué)校的舉辦者會(huì)將政府的投入轉(zhuǎn)移至自己的公司名下。
一些民辦教育界人士認(rèn)為，應(yīng)該把民辦學(xué)校分為營利性民辦學(xué)校、非營利性且不要求合理回報(bào)的民辦學(xué)校、非營利性但要求合理回報(bào)的民辦學(xué)校三種，按照這三種不同的定位來確定學(xué)校的法人歸屬，也許比原先單純的“營利性和非營利性”的分類管理更為合理。
然而，投資者拿多少錢才算是“合理回報(bào)”？對于民辦學(xué)校的投資者來說，這也是一個(gè)十分困惑的問題。目前國家所認(rèn)可的合理回報(bào)，在舉辦者看來仍不甚滿意。高德毅說，“目前教育部門所希望的合理回報(bào)，一般是不超過舉辦者投資金額的5%，或不超過學(xué)費(fèi)收入的5%～10%?！钡谠S多投資辦學(xué)者看來，這一回報(bào)額實(shí)在太低。
“即使光是學(xué)校土地的增值，也遠(yuǎn)超過5%～10%這個(gè)比例?！币晃幻褶k教育投資者告訴本刊記者。
