關(guān)于《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法(草案征求意見(jiàn)稿)》的說(shuō)明

　　(2015年1月19日)

　　改革開(kāi)放早期制定的《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》和《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》(以下簡(jiǎn)稱外資三法)，奠定了我國(guó)利用外資的法律基礎(chǔ)，為推動(dòng)我國(guó)改革開(kāi)放偉大歷史進(jìn)程做出了重大貢獻(xiàn)。以外資三法為核心的外資法律體系對(duì)于我國(guó)積極有效地利用外資、推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了舉足輕重的作用。多年來(lái)，我國(guó)吸收外資穩(wěn)居世界第二、發(fā)展中國(guó)家第一的地位。從最初帶來(lái)資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)和出口渠道，發(fā)展到今天帶來(lái)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)態(tài)、新型經(jīng)營(yíng)理念、高端人才，外商投資企業(yè)已經(jīng)成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。

　　當(dāng)前，我國(guó)全面建成小康社會(huì)進(jìn)入決定性階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，對(duì)外開(kāi)放面臨新形勢(shì)新任務(wù)?，F(xiàn)行外資三法已經(jīng)難以適應(yīng)全面深化改革和進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放的需要。一是外資三法確立的逐案審批制管理模式已不能適應(yīng)構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的需要，不利于激發(fā)市場(chǎng)活力和轉(zhuǎn)變政府職能；二是外資三法中關(guān)于企業(yè)組織形式、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等規(guī)定和《公司法》等有關(guān)法律存在重復(fù)甚至沖突；三是外資并購(gòu)、國(guó)家安全審查等重要制度需要納入外國(guó)投資的基礎(chǔ)性法律并進(jìn)一步完善。

　　黨的十八屆三中全會(huì)提出“構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制”， “統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)，保持外資政策穩(wěn)定、透明、可預(yù)期”，“改革涉外投資審批體制”，“探索對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的管理模式”；黨的十八屆四中全會(huì)要求“適應(yīng)對(duì)外開(kāi)放不斷深化，完善涉外法律法規(guī)體系，促進(jìn)構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制”。這為我們開(kāi)展外資三法修改工作指明了方向。為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神，根據(jù)《十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》和《國(guó)務(wù)院2014年立法工作計(jì)劃》，商務(wù)部啟動(dòng)了《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》修改工作，形成了《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法(草案征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》)。

　　一、指導(dǎo)思想和基本原則

　　此次《征求意見(jiàn)稿》起草的指導(dǎo)思想是，以黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神為指導(dǎo)，適應(yīng)構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制要求，堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的改革方向，創(chuàng)新外國(guó)投資管理體制，制定一部既符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和基本國(guó)情、又順應(yīng)國(guó)際通行規(guī)則發(fā)展要求的外國(guó)投資基礎(chǔ)性法律，為外國(guó)投資創(chuàng)造更加穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的法律環(huán)境。

　　我們認(rèn)為，《外國(guó)投資法》應(yīng)定位為一部深化體制改革的法，擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的法，促進(jìn)外商投資的法，規(guī)范外資管理的法。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，我們?cè)谄鸩葜袌?jiān)持了以下原則：

　　一是明確法律基本定位?！锻鈬?guó)投資法》定位于統(tǒng)一的管理和促進(jìn)外國(guó)投資的基礎(chǔ)性法律，不再將企業(yè)的組織形式作為規(guī)范對(duì)象。

　　二是創(chuàng)新外資管理模式。取消現(xiàn)行對(duì)外商投資的逐案審批體制，采取準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單的外資管理方式，大幅減少外資限制性措施，放寬外資準(zhǔn)入，加強(qiáng)信息報(bào)告。

　　三是完善外資管理制度。總結(jié)三十余年外資管理的實(shí)踐，將外資并購(gòu)、國(guó)家安全審查等重要制度納入《外國(guó)投資法》并進(jìn)一步完善。

　　四是切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。從重事前審批向提供公共服務(wù)和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，在大幅取消行政審批的同時(shí)，加強(qiáng)投資促進(jìn)與保護(hù)、監(jiān)督檢查等制度。

　　二、主要內(nèi)容

　　《征求意見(jiàn)稿》共170條，分為11章，分別是總則、外國(guó)投資者和外國(guó)投資、準(zhǔn)入管理、國(guó)家安全審查、信息報(bào)告、投資促進(jìn)、投資保護(hù)、投訴協(xié)調(diào)處理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任和附則。主要內(nèi)容如下：

　　(一)外國(guó)投資者和外國(guó)投資的定義。

　　對(duì)于外國(guó)投資者，《征求意見(jiàn)稿》在依據(jù)注冊(cè)地標(biāo)準(zhǔn)對(duì)外國(guó)投資者予以定義的同時(shí)，引入了“實(shí)際控制”的標(biāo)準(zhǔn)。一方面規(guī)定，受外國(guó)投資者控制的境內(nèi)企業(yè)視同外國(guó)投資者；另一方面規(guī)定，外國(guó)投資者受中國(guó)投資者控制的，其在中國(guó)境內(nèi)的投資可視作中國(guó)投資者的投資。

　　對(duì)于外國(guó)投資，《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定不僅包括綠地投資，還包括并購(gòu)、中長(zhǎng)期融資、取得自然資源勘探開(kāi)發(fā)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)特許權(quán)、取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利以及通過(guò)合同、信托等方式控制境內(nèi)企業(yè)或者持有境內(nèi)企業(yè)權(quán)益。

　　(二)準(zhǔn)入管理制度

　　《征求意見(jiàn)稿》廢除了外資三法確立的逐案審批制度，設(shè)計(jì)了與準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理模式相適應(yīng)的外資準(zhǔn)入管理制度。外國(guó)投資主管部門(mén)僅對(duì)特別管理措施目錄列明領(lǐng)域內(nèi)的投資實(shí)施準(zhǔn)入許可，審查對(duì)象也不再是合同、章程，而是外國(guó)投資者及其投資行為。在實(shí)施負(fù)面清單管理模式下，絕大部分的外資進(jìn)入將不再進(jìn)行審批。同時(shí)規(guī)定，外國(guó)投資者在中國(guó)境內(nèi)投資，無(wú)論是否屬于特別管理措施目錄列明的領(lǐng)域，均需要履行報(bào)告義務(wù)。

　　(三)國(guó)家安全審查制度。

　　為防止外國(guó)投資對(duì)國(guó)家安全造成或者可能造成危害，《征求意見(jiàn)稿》設(shè)專章規(guī)定了外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度。針對(duì)現(xiàn)行國(guó)家安全審查制度效力層級(jí)低、制度不完善等缺陷，在國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》基礎(chǔ)上，充分借鑒有關(guān)國(guó)家的做法，《征求意見(jiàn)稿》進(jìn)一步完善了國(guó)家安全審查的審查因素、審查程序，明確了為消除國(guó)家安全隱患可采取的措施等內(nèi)容，并規(guī)定國(guó)家安全審查決定不得提起行政復(fù)議和行政訴訟。

　　(四)信息報(bào)告制度。

　　為了及時(shí)、準(zhǔn)確、全面掌握外國(guó)投資情況和外國(guó)投資企業(yè)運(yùn)營(yíng)狀況，《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定了外國(guó)投資信息報(bào)告制度。外國(guó)投資者或外國(guó)投資企業(yè)對(duì)其投資經(jīng)營(yíng)行為，無(wú)論是否屬于特別管理措施目錄列明的領(lǐng)域，都要向外國(guó)投資主管部門(mén)履行信息報(bào)告義務(wù)。報(bào)告信息必須真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，不得有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或重大遺漏。《征求意見(jiàn)稿》區(qū)分信息報(bào)告的三種類別(外國(guó)投資事項(xiàng)報(bào)告、外國(guó)投資事項(xiàng)變更報(bào)告、定期報(bào)告)，規(guī)定了相應(yīng)的報(bào)告內(nèi)容和時(shí)限。

　　(五)投資促進(jìn)制度。

　　強(qiáng)化政府在投資促進(jìn)方面的職能，是當(dāng)前世界各國(guó)外資立法和政策的一個(gè)新趨勢(shì)。為建立完善的投資促進(jìn)機(jī)制和提高投資促進(jìn)專業(yè)化水平，提升利用外資的質(zhì)量和水平，《征求意見(jiàn)稿》從投資促進(jìn)政策、投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)、特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域等方面對(duì)投資促進(jìn)工作進(jìn)行了規(guī)范。

　　(六)投資保護(hù)制度。

　　為保護(hù)外國(guó)投資者及其投資的合法權(quán)益，《征求意見(jiàn)稿》從征收、征用、國(guó)家賠償、轉(zhuǎn)移、透明度、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面，全面加強(qiáng)了對(duì)外國(guó)投資者及其投資的保護(hù)體系。

　　(七)投訴協(xié)調(diào)處理制度。

　　《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定了投訴協(xié)調(diào)處理制度，強(qiáng)化了外國(guó)投資投訴協(xié)調(diào)處理機(jī)構(gòu)對(duì)外國(guó)投資者、外國(guó)投資企業(yè)與行政機(jī)關(guān)之間的爭(zhēng)議進(jìn)行協(xié)調(diào)和處理的工作職能，以及時(shí)有效化解外國(guó)投資爭(zhēng)端。

　　(八)監(jiān)督檢查制度。

　　在擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入、減少行政審批的同時(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，這是新一屆政府轉(zhuǎn)變政府職能的“重中之重”?！墩髑笠庖?jiàn)稿》從監(jiān)督檢查啟動(dòng)、檢查方式、檢查內(nèi)容、檢查結(jié)果等方面對(duì)監(jiān)督檢查制度進(jìn)行了全面規(guī)定。同時(shí)，通過(guò)建立外國(guó)投資者誠(chéng)信檔案制度，增強(qiáng)外國(guó)投資者、外國(guó)投資企業(yè)自律意識(shí)。

　　(九)法律責(zé)任制度。

　　《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定了法律責(zé)任制度，明確了在禁止領(lǐng)域投資、未經(jīng)許可或者違反許可條件在限制領(lǐng)域投資、違反信息報(bào)告義務(wù)、違反國(guó)家安全審查規(guī)定、規(guī)避法律強(qiáng)制性規(guī)定等情形下應(yīng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任或刑事法律責(zé)任。

　　三、關(guān)于若干問(wèn)題的說(shuō)明

　　(一)過(guò)渡期安排

　　《外國(guó)投資法》生效后，外資三法將予以廢止。由于《外國(guó)投資法》將不再規(guī)范外國(guó)投資企業(yè)的組織形式和組織機(jī)構(gòu)等問(wèn)題，《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定，本法生效前依法存續(xù)的外國(guó)投資企業(yè)，應(yīng)當(dāng)在三年內(nèi)按照《公司法》等法律法規(guī)對(duì)企業(yè)組織形式和組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。

　　(二)港澳臺(tái)僑投資者的待遇

　　改革開(kāi)放以來(lái)，港澳臺(tái)同胞和海外僑胞的投資對(duì)于推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展起到了不可或缺的重要作用?！墩髑笠庖?jiàn)稿》規(guī)定，港澳臺(tái)僑投資者投資參照適用本法；關(guān)于港澳臺(tái)僑投資者投資的特別待遇，建議由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。

　　(三)協(xié)議控制的處理

　　外國(guó)投資企業(yè)通過(guò)簽署一系列協(xié)議獲得內(nèi)資企業(yè)控制權(quán)的問(wèn)題，受到廣泛關(guān)注。征求意見(jiàn)稿將協(xié)議控制明確規(guī)定為外國(guó)投資的一種形式，本法生效后，以協(xié)議控制方式進(jìn)行投資的，將適用本法。對(duì)于本法生效前既存的以協(xié)議控制方式進(jìn)行的投資，如在本法生效后仍屬于禁止或限制外國(guó)投資領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)如何處理，理論界和實(shí)務(wù)界有以下幾種觀點(diǎn)：

　　1、實(shí)施協(xié)議控制的外國(guó)投資企業(yè)，向國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門(mén)申報(bào)其受中國(guó)投資者實(shí)際控制的，可繼續(xù)保留協(xié)議控制結(jié)構(gòu)，相關(guān)主體可繼續(xù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；

　　2、實(shí)施協(xié)議控制的外國(guó)投資企業(yè)，應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門(mén)申請(qǐng)認(rèn)定其受中國(guó)投資者實(shí)際控制；在國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門(mén)認(rèn)定其受中國(guó)投資者實(shí)際控制后，可繼續(xù)保留協(xié)議控制結(jié)構(gòu)，相關(guān)主體可繼續(xù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；

　　3、實(shí)施協(xié)議控制的外國(guó)投資企業(yè)，應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門(mén)申請(qǐng)準(zhǔn)入許可，國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)綜合考慮外國(guó)投資企業(yè)的實(shí)際控制人等因素作出決定。

　　我們將在廣泛聽(tīng)取社會(huì)公眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，就此問(wèn)題作進(jìn)一步研究，并提出處理建議。

　　(四)外資準(zhǔn)入許可、工商登記和行業(yè)許可的關(guān)系。

　　《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定，外國(guó)投資者在特別管理措施目錄列明領(lǐng)域內(nèi)投資的，如果涉及需要申請(qǐng)前置性行業(yè)許可的領(lǐng)域，外國(guó)投資者在申請(qǐng)外資準(zhǔn)入許可時(shí)須提交行業(yè)許可證件；不需要申請(qǐng)前置性行業(yè)許可的，外國(guó)投資主管部門(mén)在審查時(shí)需要應(yīng)征求相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)的意見(jiàn)；外國(guó)投資者獲得外資準(zhǔn)入許可后辦理工商登記。目前，我國(guó)正在推進(jìn)行政審批和登記制度改革，我們將根據(jù)改革進(jìn)程進(jìn)一步完善外資準(zhǔn)入許可的相關(guān)制度設(shè)計(jì)，處理好外資準(zhǔn)入許可、工商登記和行業(yè)許可的關(guān)系。